Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt. II SA/Kr 894/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Rejonowego Zarządu [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] wydaną w przedmiocie zwrotu działki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta Krakowski orzekł o zwrocie działek: nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, obr. [...] gm. [...], powstałych z podziału działek nr [...] i nr [...] obr. [...] gm. [...], objętych księga wieczystą [...], odpowiadających wywłaszczonej parceli l kat. [...] o pow. [...] m², b. gm. [...] na rzecz:: E. Ś. w ¾ częściach, A. K. w 1/12 części, K. G. w 1/12 części i M. S. w 1/12 części. Orzeczono też o zobowiązaniu w/w osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł. (słownie: [...] 20/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Decyzja powyższa wydana została na skutek wyroku z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 46/03, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2002 r., nr [...], którymi odmówiono wnioskodawcom zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Rozstrzygając ponownie sprawę organ wskazał, iż decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r., nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło odjęcie prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości, która była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...], wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. W 1985 r. parcela l. kat. [...] utworzyła działkę ewidencyjną nr [...], która to działka stanowiła własność Skarbu Państwa, a w ramach regulacji stanu prawnego decyzją Urzędu Gminy Wielka Wieś z dnia [...] lutego 1987 r. przekazano ją w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej.
Następnie w wyniku przekształceń działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...] i [...], a część tej działki, wg uprawnionego geodety, odpowiada wnioskowanej do zwrotu parceli. W ocenie Starosty parcela ta w całości znajdowała się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [...], a więc od samego początku była zbędna na cel wywłaszczenia. Skoro zaś nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa, to jej stan prawny nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, zaś ustanowione na niej prawo zarządu i użytkowania na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej wygaśnie z dniem, w którym orzeczenie o zwrocie stanie się ostateczne. Wszystkie te okoliczności, w ocenie organu, przemawiały za uznaniem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Rejonowy Zarząd [...] w K., którego zdaniem decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1969 r. błędnie odwoływała się do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], bowiem właściwy cel wywłaszczenia był określony przez decyzję lokalizacyjną nr [...]. Ponadto wskazano, że obie decyzje o lokalizacji szczegółowej zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren objęty tą decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie. Skoro zaś przedmiotowa parcela znajduje się na terenie placu ćwiczeń "[...]", na którym zostały zrealizowane budowle właściwe dla placu ćwiczeń, to fakt, iż nie zostały one usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości, jest bez znaczenia, jeżeli się zważy na funkcję placu ćwiczeń.
Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż uznał za dowolne twierdzenie Zarządu, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r. orzekająca o wywłaszczeniu błędnie odwoływała się do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], a zasadnicze znaczenie dla określenia celu wywłaszczenia ma decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Odnosząc się do okoliczności, iż obie decyzje o lokalizacji szczegółowej zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1969 r., Wojewoda stwierdził, że analiza treści powyższej decyzji w żaden sposób nie wskazuje na to, iż na skutek omawianego rozstrzygnięcia doszło do zmiany celu wywłaszczenia, jakim w tym przypadku była budowa magazynów. Decyzja ta orzekała bowiem jedynie o tym, iż "przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz i w imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich l w K. Obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd [...] w K. ul. [...]". Z kolei uzasadnienie stanowiło jedynie, iż całość terenu w granicach lokalizacyjnych nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł Rejonowy Zarząd [...] w K., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co skutkowało błędną oceną celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja wywłaszczeniowa określała cel wywłaszczenia w sposób nieprecyzyjny i został on dookreślony przez odwołanie się do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], ustalającej lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. Ponieważ załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej nie został odnaleziony, zdaniem strony skarżącej konieczne jest odwołanie się do dokumentacji wywłaszczeniowej oraz dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych decyzją wyżej wymienioną oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez ten sam organ w dniu [...] kwietnia 1965 r., która – zdaniem skarżącego – dotyczy również parceli l. kat. [...].
Zdaniem skarżącego zachodzi sprzeczność w decyzji wywłaszczeniowej pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, bowiem orzeczono o wywłaszczeniu parcel, które znajdowały się w obszarze w ogóle nieprzeznaczonym na realizację magazynów, gdy tymczasem w uzasadnieniu odwołano się do decyzji nr [...] ustalającej lokalizację szczegółową magazynów, które miały być zrealizowane na innym terenie. Dla wyjaśnienia tej sprzeczności niezbędna była analiza pozostałej dokumentacji, tj. "Programu inwestycji zamiennych w garnizonie K." z dnia [...] września 1964 r. oraz dokumentacji wywłaszczeniowej, w tym wniosku o wywłaszczenie i wyciągnięcie prawidłowych wniosków. Tego zaś organy nie uczyniły, lecz oparły się na dosłownym brzmieniu wewnętrznie sprzecznej decyzji wywłaszczeniowej.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił zarzutów skargi, przyjmując jednocześnie w całości za słuszną argumentację organów oraz zwrócił uwagę na treść wydanego w dniu 17 lipca 2006 r. wyroku WSA w Krakowie (sygn. akt II Sa/Kr 46/03) w tej samej sprawie.
W ocenie Sądu organy poczyniły prawidłowe ustalenia dotyczące faktu i przedmiotu wywłaszczenia, kręgu osób uprawnionych, zebrały możliwy do uzyskania materiał dowodowy. Zaakceptowane zostało też stanowisko organów wedle którego cel wywłaszczenia odczytywać należy przede wszystkim z decyzji wywłaszczeniowej. Dalsze dokumenty związane z planowaniem i realizacją inwestycji służą dookreśleniu i skonkretyzowaniu tego celu, który – choćby ogólnie – został wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zakazuje użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia.
W decyzji z dnia [...] października 1969 r. wprost wymieniono datę i numer decyzji lokalizacyjnej, której treść i zakres (budowa magazynów) odpowiada użytemu w decyzji określeniu celu "budownictwo". Bez znaczenia przy tym – zdaniem Sądu – pozostaje, że dane decyzji lokalizacyjnej wymieniono w uzasadnieniu, skoro uzasadnienie to stanowi część składową decyzji. Prawidłowo zatem organy odczytały, że celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji była realizacja zamierzenia opisanego w decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Niczego w tej mierze nie zmienia decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Nie modyfikuje ona ani przedmiotu, ani zakresu zamierzeń określanych zmienianymi decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...], a wynika z niej jedynie, że prawa z tych decyzji wydanych na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K., przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd [...] w K. W ocenie Sądu określenie celu wywłaszczenia na podstawie domniemań wynikających z położenia nieruchomości poza terenem objętym inwestycją z decyzji nr [...], a sprzecznie z jednoznacznym brzmieniem decyzji wywłaszczeniowej, nie znajduje uzasadnienia.
Takie też założenie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w tej samej sprawie wyroku z dnia 17 lipca 2006 r. Uchylając wówczas decyzję o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości Sąd wskazał wówczas, że ewentualna (a jak się okazało nieistniejąca) przeszkoda polegająca na przekazaniu nieruchomości Spółce [...] jest przeszkodą usuwalną. Przyjąć więc należy, że w ocenie Sądu przeszkodą z zwrocie nie był fakt wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bo w przeciwnym wypadku uchylenie decyzji nie byłoby uzasadnione. Sąd podkreślił też, że co do tego, że na przedmiotowej nieruchomości budowa magazynów nigdy nie została zrealizowana nie ma w sprawie sporu. Bez znaczenia zaś dla rozstrzygnięcia pozostaje to, czy nieruchomość tę wykorzystano na cel opisany w decyzji lokalizacyjnej nr [...].
Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przemawiały za oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd [...] w K., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego i zaskarżając wyrok w całości. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się niekompletny, a ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z pominięciem treści wniosku o wywłaszczenie (którego brak w zgromadzonym materiale dowodowym) oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumentację zawartą w skardze i podniósł, że wywłaszczona nieruchomość nie znajdowała się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...], wskazanej w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Znajdowała się ona zaś na terenie położnym w P., dla którego wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej terenów wojskowych nr [...]. Oznacza to, że rzeczywisty cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] był inny niż wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, a celem wywłaszczenia nieruchomości nie była budowa magazynów, skoro miały one być zrealizowane w M., zaś wywłaszczona nieruchomość znajduje się na terenie położonym w P. W tej sytuacji, aby ustalić jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] października 1969 r. nie można było, zdaniem autora skargi kasacyjnej, poprzestać jedynie na odwołaniu się do jej treści oraz treści decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...].
Skarżący podkreślił też, iż wprawdzie w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, jednakże nie można mieć wątpliwości, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji powinien odpowiadać faktycznemu celowi wywłaszczenia. Zatem niezbędna jest przede wszystkim analiza treści wniosku o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. – [...] z dnia [...] października 1968 r., powołanego w decyzji wywłaszczeniowej, po rozpatrzeniu którego powyższa decyzja została wydana. Wskazanego wniosku o wywłaszczenie nie ma w zgromadzonym materiale dowodowym i nic nie wskazuje, aby organy administracyjne czyniły starania zmierzające do jego uzyskania. W materiale sprawy znajduje się natomiast inny wniosek o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia [...] lipca 1968 r. dotyczący innych nieruchomości przeznaczonych pod budowę inwestycji zamiennych w M., stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. Jednakże nie był on podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1969 r. Ponadto, dla ustalenia faktycznego celu wywłaszczenia parceli l. kat. [...] istotne znaczenie ma dokument "Program inwestycji zamiennych w Garnizonie K. z dnia [...] kwietnia 1964 r.", z którego wynika, że magazyny miały powstać w rejonie M., a nie na terenie tzw. [...], na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość.
Wprawdzie z dokumentu tego wynika, że na terenie P. planowane były obiekty kubaturowe, między innymi magazyn, lecz te obiekty nie są objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Dla terenów wojskowych w P. została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...].
Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie wymienionych w zarzutach przepisów K.p.a., które to naruszenie skutkowało błędnym ustaleniem celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji uznaniem, że wszystkie przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Sąd odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził bowiem prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, a oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy trafnie uznał go za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Należy zwrócić przy tym uwagę, że zakres prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczały oprócz przepisów procesowych także przepisy prawa materialnego.
Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) zawiera zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Również art. 137 ust. 1 u.g.n. nakazuje uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Ustawodawca w obu przepisach regulujących kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniał zwrot od realizacji celu wywłaszczenia, określonego w decyzji o wywłaszczeniu.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy, do określenia celu wywłaszczenia posłużyły się stwierdzeniami zawartymi w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] października 1969 r. W osnowie decyzji jako cel wywłaszczenia wskazano "cele budownictwa", zaś w uzasadnieniu decyzji cel doprecyzowano jako "cele budownictwa zgodnie z decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.". Decyzja lokalizacyjna nr [...] natomiast przewidywała na wywłaszczonym decyzją z dnia [...] października 1969 r. terenie budowę magazynów. Błędnie więc skarżący Skarb Państwa odwołuje się do celu wywłaszczenia wskazanego we wniosku o wywłaszczenie (którego w aktach brak), bądź też do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r., do której nie odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa.
Za niesporny w świetle ustaleń postępowania należy uznać fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie tylko w okresie, o którym stanowi przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz także do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia – tzn. nie wybudowano magazynów.
Przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej, nakazującej oceniać cel wywłaszczenia z uwzględnieniem danych z wniosku (którego w aktach nie ma), bądź też na podstawie "Programu inwestycji zamiennych w Garnizonie K. z dnia [...] kwietnia 1964 r." prowadziłoby do konkluzji sprzecznych z nakazem, wynikającym z wyraźnych i niebudzących wątpliwości przepisów ustawy.
Prezentowanie przez skarżącego stanowiska odmiennego od przyjętego przez organy, a zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie oznacza, iż doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów postępowania wymienionych skardze kasacyjnej.
Wobec powyższego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.