Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/11 po rozpoznaniu skargi J. [...] S.A. z siedzibą w Ząbkach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i orzekł o kosztach postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku podano następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie sprostowało z urzędu oczywiste omyłki zawarte w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie, w której I. sp. z.o.o. w Warszawie złożyła wniosek o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Pismem z dnia 11 marca 2011 r. Spółka I. wystąpiła z zażaleniem – wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].
Zdaniem Kolegium w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n.") wyłączono możliwość składania zażaleń, co oznacza, że środek ten jest niedopuszczalny nawet w odniesieniu do tych postanowień, w których kontrola instancyjna została przewidziana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że strona jest całkowicie pobawiona możliwości kwestionowania postanowienia w przedmiocie sprostowania, jednak może to czynić jedynie w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła I. sp. z.o.o. w Warszawie zarzucając naruszenie art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 157 i 156 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz ograniczenia prawa do sądu. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. uchylił wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w terminie 30 dni – od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości – użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 79 ust. 2), Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust. 3), lecz sprzeciw równoznaczny z podaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1), przy czym do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7).
Zdaniem Sądu I instancji należy rozróżnić orzeczenia Kolegium, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jest to zatem postępowanie główne, co do meritum. W tego rodzaju postępowaniach przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Jednak w trakcie tego postępowania (kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego), może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Takie postępowanie miało miejsce w niniejszej sprawie. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne, w tym przypadku dotyczy to sprostowania orzeczenia. W tego rodzaju postępowaniach, zdaniem sądu, mają zastosowanie wprost przepisy k.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji winien rozpoznać złożone zażalenie mając za przedmiot badanie wystąpienia przesłanek wynikających z art. 113 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, wniesiono o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 134 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż wykroczono poza zakres właściwości (kognicji) sądu administracyjnego, bowiem dokonano oceny postanowienia, które nie jest postanowieniem wydanym przez organ administracji (w toku postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.) i kończącym postępowanie administracyjne, co skutkowało nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej – art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tryb zmiany opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu związany jest z uznaniem, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego, uregulowanego umową. Na potrzeby umowy oddania w użytkowanie wieczyste wprowadzono instytucję wypowiedzenia zmieniającego, co podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Działania organów państwa związane z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, z czym wiąże się uiszczanie przez użytkowników wieczystych opłat, ustalanych na podstawie zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają charakteru działań podejmowanych przez te organy jako podmioty prawa publicznego. Opłaty te są zobowiązaniami cywilnoprawnymi uiszczonymi bez wezwania na rzecz właściciela gruntu, a do ich zmiany mają zastosowanie zasady cywilnoprawne.
Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego nie dotyczą sprawy administracyjnej, Kolegium rozstrzyga sprawę cywilną. Wprawdzie w sprawach tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.
Skoro zatem do postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań (art. 127–140) i zażaleń (art. 141–144), to konsekwencją tego wyłączenia jest niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki, jak również niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Rozpoznając w takiej sytuacji skargę i uchylając postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd naruszył art. 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co skutkowało nieważnością postępowania.
Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną występuje sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, mająca wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia organowi związanemu wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania zastosowanie się do tych wiążących wskazówek. Z treści uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że zdaniem Sądu istnieją podstawy jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponadto Sąd nakazał rozpoznanie zażalenia, chociaż w sentencji uchylił także postanowienie z 16 lutego 2011 r., pomimo że nie wskazał na jakiekolwiek wady tego orzeczenia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. [...] S.A., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu pisma podniesiono, ze w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie prawa w orzeczeniu SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. poprzez oznaczenie jako strony podmiotu nieposiadającego tego przymiotu nie może być usunięte przez sąd powszechny. W stanie faktycznym sprawy złożenie sprzeciwu nie doprowadziłoby do orzekania przez sąd powszechny ze względu brak drogi sądowej. Orzeczenie SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. rozstrzyga bowiem o umorzeniu sprawy, a sprzeciw przysługuje jedynie od orzeczeń wskazanych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest rozstrzygających sprawę co do istoty.
Powyższa wada orzeczenia SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. nie mogła też być usunięta w drodze sprostowania, gdyż dotyczy istoty orzeczenia, którą stanowi m.in. oznaczenie adresata rozstrzygnięcia. Stąd też, postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], w ogóle nie powinno zostać wydane. Wyrażenie braku zgody przez skarżącą na tego rodzaju działanie SKO nastąpiło w zaufaniu do formy, w jakiej SKO dokonało sprostowania. Przy czym wyłączenie zażalenia na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., w świetle literalnej interpretacji tego przepisu nie oznacza braku kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r. (sygn. akt OSK 1371/04) postanowienia, na które nie służy zażalenie podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, że kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/11 wydany został z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnoprawnych.
Zaskarżone postanowienie dotyczyło sprawy o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Postępowanie w tym przedmiocie unormowane jest w art. 78–81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołaną regulacją postępowanie o aktualizację opłaty rocznej przebiega w dwóch etapach. W pierwszym z nich prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś w drugim, o ile do niego dojdzie, toczy się w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. W myśl art. 79 ust. 7 zd. pierwsze powołanej ustawy: "Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń". Mimo że w postępowaniu przed kolegium mają odpowiednie zastosowanie wskazane regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, to sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Podkreślić należy, że w art. 79 ust. 7 zd. pierwsze ustawy wymienione zostały enumeratywnie rodzaje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają w tej kategorii spraw odpowiednie zastosowanie, z jednoczesnym wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.
Taka konstrukcja przepisu nie pozostawia wątpliwości, że konsekwencją powyższego wyłączenia jest niedopuszczalność zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r.
Zasadnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zakwestionowało odmienny pogląd Sądu I instancji jako naruszający art. 134 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazana regulacja materialnoprawna czyniła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy niedopuszczalnym, co upoważniało organ do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Również więc postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. o sprostowaniu oczywistych omyłek w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2010 r. wydanym w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej – z woli ustawodawcy – podlegać może wyłącznie ewentualnej kontroli w trybie przewidzianym w art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko Sądu I instancji dopuszczające możliwość zastosowania w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zażaleń nie znajduje oparcia w omawianej regulacji.
Wobec tego, że nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. było konsekwencją omówionego wcześnej naruszenia prawa materialnego, to taki stan sprawy pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zastosować art. 188 p.p.s.a. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu, to należało uchylić zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.