Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1341/22 (dalej postanowienie z 22 lipca 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.
- 1. odrzucił skargę G.S.K. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 24 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości;
- 2. zwrócił skarżącej 200 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że - zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej ppsa) - wyróżnia się dwie grupy podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi. Do pierwszej grupy zalicza się te podmioty, którym uprawnienie to przysługuje w celu ochrony ich naruszonego interesu prawnego. Drugą grupę podmiotów stanowią te, których uprawnienie do wniesienia skargi zostało przyznane w celu obrony cudzych spraw ze względu na konieczność ochrony porządku prawnego. W tej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosła G.S.K. reprezentowana przez Wójta G.S.K., który jako organ właściwy, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej ugn), wydał decyzję I instancji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego, albo jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. W takim przypadku organ ten będzie chronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego.
W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (wyrok NSA z 1.4.2009 r. II OSK 460/08; uchwała siedmiu sędziów NSA z 19.5.2003 r. OPS 1/03).
W tej sprawie Sąd I instancji za oczywiste uznał, że Wójt G.S.K. przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę administracyjną przez odmowę zatwierdzenia podziału nieruchomości, realizując przyznaną mu ustawowo kompetencję. Taka rola procesowa uniemożliwia Wójtowi G.S.K., jako reprezentantowi gminy, skorzystanie z praw strony postępowania i wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona więc została przez podmiot niemający legitymacji do jej złożenia, wobec czego Sąd I instancji uznał ją za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa); o zwrocie wpisu orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 15-17 akt sądowych).
Skargę kasacyjną od postanowienia z 22 lipca 2022 r. złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 50 ppsa przez błędne uznanie, że G.S.K., reprezentowana przez Wójta Gminy, nie może skorzystać z praw strony w niniejszym postępowaniu i nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 24 marca 2022 r. nr [...], a zatem Sąd I instancji błędnie nie przyznał skarżącej legitymacji do wniesienia skargi, mimo istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu rzeczonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 36-37 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – G.S.S.K. w K. z siedzibą w S.K., reprezentowany przez adw. P.P., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jego rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 59-62 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 ppsa). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 ppsa). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 ppsa należy ocenić jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela ocenę Sądu I instancji co do braku legitymacji G.S.K. do wniesienia skargi kasacyjnej od decyzji II instancji. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, organ orzekający w I instancji nie jest uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej I instancji nie działa bowiem jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych.
Już we wcześniejszym orzecznictwie Sąd Najwyższy w uchwale z 22.10.1984 r. III AZP 5/84, OSNCP 1985/7/86, przyjął brak legitymacji organu I instancji do zaskarżenia do NSA decyzji ostatecznej. Podobnie orzekł NSA w postanowieniu z 21.12.1990 r. SA/Gd 1118/90, cbosa.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19.5.2003 r. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z 26.4.2016 r. I OSK 566/15, Lex 2064324). Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16.2.2016 r. I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54).
W orzecznictwie trafnie podniesiono, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i 2 ppsa, w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 ppsa w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji (postanowienie NSA z 27.11.2014 r. I OSK 2978/14, Lex 1591021).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten znajduje powszechne uznanie. Przykładowo wymienić należy wyroki NSA z: 7.12.2005 r. I OSK 521/05, Legalis 824714; 18.7.2007 r. I OSK 1211/06, Legalis 119868; 15.12. 2011 r. I OSK 97/11, Legalis 428120; postanowienia NSA z: 2.3.2006 r. II GSK 387/05, Lex 197511; 1.2.2006 r. I OSK 386/05, Lex 194022 i 20.11.2007 r. I OSK 1648/07, Legalis 212097.
Stanowisko co do braku legitymacji organu I instancji do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji ostatecznej, wydanej na skutek wniesienia odwołania od decyzji tego organu, jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Opiera się ono na założeniu, że art. 50 ppsa ukształtował postępowanie przed sądem administracyjnym, jako spór dwu podmiotów - skarżącego i organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Taka struktura postępowania determinuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie należy do nich organ administracji, który wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie. Przyjęcie odmiennego stanowiska nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej i uprawnienia strony, która kwestionuje przez skargę zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.
Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niepożądanej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej wydające decyzje, a spór miedzy nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości decyzji I lub II instancji. Nie do pogodzenia z zasadami prawa administracyjnego byłoby pełnienie przez organ I instancji podwójnej roli - władczej, polegającej na rozstrzyganiu sprawy oraz jako strony, kwestionującej rozstrzygnięcie organu odwoławczego lub wyrok sądu. Podmiot niemający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli nie został wprost wskazany w art. 50 § 1 ppsa lub - zgodnie z art. 50 § 2 ppsa - inna ustawa nie przyznaje mu prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie Wójt G.S.K. decyzją z 4 lutego 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku G.S.S.C. w K. z siedzibą w S.K., odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy, położonej w S.K., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], obrębu 0008 S.K. o pow. 0,6733 ha, dla której w Zamiejscowym VIII Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. z siedzibą w Ł. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na działki gruntu o nr.: [...] o pow. 0,1665 ha; [...] o pow. 0,1830 ha; [...] o pow. 0,2768 ha i [...] o pow. 0,0470 ha (k. 393-399 akt Wójta). Wskutek odwołania wniesionego przez G.S.S.C. w K. z siedzibą w S.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 24 marca 2022 r. uchyliło decyzję I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy, zatwierdzając projekt podziału wskazanej nieruchomości (k. 2 akt SKO).
W tym stanie rzeczy wniesienie skargi od decyzji II instancji przez organ I instancji było niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika G.S.S.C. w K. z siedzibą w S.K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić, bowiem art. 204 ppsa nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku.