Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2206/17 - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę P. C. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2017 r. nr [... w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. C.. Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie: art. 6, 7, 8,11 oraz art 77 § 1 k.p.a., poprzez krzywdzące dla skarżącego przyjęcie, że organ nie bada innych okoliczności poza ustaleniem braku posiadania zezwolenia i faktem niezaprzestania prowadzenia działalności, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy istotne było ustalenie okoliczności takich jak uzyskanie przez skarżącego decyzji o warunkowym zatwierdzeniu zakładu, wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], a Sąd I instancji niesłusznie przyjął, iż organ nie bada przytoczonych okoliczności i nie mają one znaczenia;
- II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 130 ust. 2-4 w zw. z art. 68 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieudzieleniu pozwolenia na prowadzenie placówki przez skarżącego i dalsze nakładanie przez organ kar, pomimo powzięcia informacji na temat decyzji o warunkowym zatwierdzeniu zakładu, wydanej dnia [...] kwietnia 2017 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], a więc - zgodnie z funkcjonalną wykładnią przepisu - podjęcia działań mających na celu dostosowanie działalności do wymogów ustawowych przewidzianych w art. 68 ustawy o pomocy społecznej.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...], ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2017 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2017 r., nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przestawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz wskazano, że skarżący w dniu [...] września 2018 r. otrzymał już pozytywną decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą "[...]" w [...].
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 6, 7, 8,11 oraz art 77 § 1 k.p.a.) a także na obrazie prawa materialnego w postaci art. 130 ust. 2-4 w zw. z art. 68 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej, konieczne jest w tym miejscu zwrócenie uwagi na jej wadliwość konstrukcyjną. Wyjaśnić bowiem należy, iż sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a więc tym samym nie mógł w/w przepisów procedury administracyjnej naruszyć. W tym bowiem zakresie - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - wymagane jest powiązanie przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Tym niemniej, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) a także uzasadnienie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów procesowych, skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął do rozpoznania zarzut naruszenia art. 6, 7, 8,11 oraz art 77 § 1 k.p.a. rozumiany jako dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego w zakresie nieuwzględnienia okoliczności powoływanych przez skarżącego.
Przechodząc zatem do oceny zasadności podniesionych zarzutów, wskazać należy, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie analiza zarzutu materialnoprawnego prowadzi jednak do wniosku, że to ten zarzut winien być rozważony w pierwszej kolejności, ponieważ zakres prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego wyznaczają w znacznej części wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego.
W związku z powyższym przypomnieć wypada, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] stanowił art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). Powyższą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] nakładającą na P. C. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą "[...]." w [...], adres ul. [...],[...]. Organy uznały bowiem, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzania w/w kary pieniężnej, gdyż mimo nałożenia wcześniejszą decyzją kary pieniężnej za prowadzenie w/w placówki bez zezwolenia wojewody, strona nie zaprzestała prowadzenia placówki, ani nie spowodowała stanu zgodnego z prawem poprzez uzyskanie zezwolenia.
Oddalając zaś skargę na powyższą decyzję, wniesioną przez P. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podzielił stanowisko organów co do istnienia podstaw do nałożenia na skarżącego kary, o której mowa w 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu nie jest decyzją uznaniową, a zatem właściwy organ w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek w nim określonych (tj. nieposiadanie zezwolenia wojewody i niezaprzestanie prowadzenia działalności) zobowiązany jest nałożyć na podmiot prowadzący placówkę karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości, tj. [...] zł. Bez znaczenia natomiast były, w ocenie Sądu, powoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące podjęcia działań celem dostosowania placówki do wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej, poniesionych nakładów, czy też zawarcia umów z podopiecznymi i wydania decyzji o warunkowym zatwierdzeniu zakładu.
Do nałożenia kary wystarczające jest bowiem ustalenie braku posiadania zezwolenia i fakt niezaprzestania prowadzenia działalności, co w rozpoznawanej sprawie jednoznacznie zostało stwierdzone. Organ nie bada innych okoliczności i żadne inne okoliczności nie mają znaczenia.
Z tym wyrokiem nie zgodził się P. C., wskazując, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładania przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących zasady prowadzenia placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, prowadzi do krzywdzącego zignorowania poczynionych przez niego działań mających na celu dostosowanie działalności do wymogów ustawowych i wskazuje na nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę, iż skarżący uzyskał szereg decyzji zezwalających na dostosowanie obiektu oraz czasowe prowadzenie placówki takich jak decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. o warunkowym zatwierdzeniu zakładu czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na dom seniora. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższe okoliczności winny być uwzględnione przy wykładni art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Odnosząc się do powyższego, przypomnieć należy, że prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku uregulowane jest w przepisach art. 67-69 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 67 ust. 1 ustawy działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia wskazanej placówki, może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody, które wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2 powołanej ustawy. W art. 68 ust. 1-8 ustawodawca uregulował zaś szczegółowo wymogi dotyczące prowadzenia takiej placówki. Konsekwencją prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia wojewody jest z kolei nałożenie, na podmiot prowadzący taką placówkę, kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wysokość kary wysokość uzależniona jest od ilości osób przebywających w placówce.
Zgodnie natomiast z treścią art. 130 ust. 4 powołanej ustawy, kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika jednoznacznie, iż zarówno pierwsza, jak i kolejna decyzja organu o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia pozbawiona jest decyzją związaną, pozbawioną cech uznaniowości. Oznacza to, że w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tj. nieposiadania przed dany podmiot zezwolenia wojewody i niezaprzestania prowadzenia działalności mimo uprawomocnienia się wcześniejszej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy, organ zobowiązany jest nałożyć na ten podmiot kolejną karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości, tj. [...] zł. Wpływu na zasadność nałożenia powyższej sankcji, nie mogą zatem mieć żadne inne okoliczności, w tym działania podejmowane przez podmiot w celu uzyskania zezwolenia.
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wobec skarżącego kasacyjnie została już wcześniej wydana decyzja o nałożeniu - w trybie art. 130 ust. 2 ustawy - kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą "[...]" w [...]. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego na żadnym etapie postępowania. Bezsporne jest również, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej skarżący kasacyjnie nadal prowadził placówkę, mimo iż nie posiadał stosownego zezwolenia. Istniały zatem przesłanki do wydania przez organ decyzji na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, iż organy prawidłowo orzekły o wymierzeniu skarżącemu kasacyjnie kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Nie mogły mieć zatem w sprawie znaczenia powoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące podjęcia działań celem dostosowania placówki do wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej, takich jak poniesienie nakładów, zawarcie umów z podopiecznymi czy wydanie decyzji o warunkowym zatwierdzeniu zakładu, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudową budynku.
Granice niniejszej sprawy określają bowiem, jak wskazano wyżej, przesłanki z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Całkowicie chybione jest zatem odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do art. 68 ustawy o pomocy społecznej (nota bene bez podanie jednostki redakcyjnej artykułu) w kontekście nieuwzględnienia zarówno przez organy jak i Sąd I instancji działań zmierzających do uzyskania zezwolenia na prowadzenie placówki. Z tych samych przyczyn bez znaczenia jest również okoliczność, iż skarżący uzyskał ostatecznie w dniu [...] września 2018 r. takie zezwolenie.
W tym stanie rzeczy, zarzut błędnej wykładni art. 130 ust. 2-4 w zw. z art. 68 ustawy o pomocy społecznej okazał się nietrafny, a w konsekwencji niezasadny był również zarzut naruszenia art. 6, 7, 8,11 oraz art 77 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.