Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 763/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi G. S., H. M. oraz D. G. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] lipca 2008 r. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008r., [...], Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Iławskiego z dnia [...] maja 2008r., [...], w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0,33 ha oraz części działki nr [...] o pow. 1,17 ha.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda opisał ustalenia dokonane w sprawie. Wskazał, że spadkobiercy H. i E. M. - G. S., D. G. i H. M. wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. wystąpili do Starosty Iławskiego o zwrot działki nr [...] o pow. 0,33 ha oraz części działki nr [...] o pow. 1,17 ha położonych w L., stanowiących część wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia [...] grudnia 1955r., [...], nieruchomości będącej własnością E. M. Organ II instancji podał, że w sprawie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, w tym również działek nr [...] i części działki nr [...], toczyło się w Starostwie Powiatowym w Iławie postępowanie, w wyniku którego Starosta Iławski wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję, [...], którą m. in. odmówił zwrotu działki nr [...] i części działki nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że grunty te zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i nie podlegają zwrotowi. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna z dniem [...] maja 2005 r.
W związku z powyższym Starosta Iławski decyzją z dnia[...] maja 2008 r., nr [...], umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r.
W odwołaniu od tej decyzji G. S., D. G. i H. M. podnieśli, iż ustawa regulująca kwestie wywłaszczenia stanowi, że nieruchomości wywłaszczone mają służyć gospodarce państwa, a objęte wywłaszczeniem nieruchomości nie służą celowi jakiemu miały służyć, dlatego należy je zwrócić prawowitym właścicielom. Wskazali, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. Starosta posiadał informację, iż Państwowy Ośrodek Maszynowy, który zajmował przedmiotowe działki, znajduje się w stanie upadłości i zaspokaja wszystkie zgłoszone wierzytelności. Jednakże roszczenie dotyczące zwrotu działek nie zostało uwzględnione, a na wywłaszczonym terenie powstały prywatne spółki. Taki stan rzeczy, zdaniem wnioskodawców, jest niezgodny z prawem i nosi znamiona przestępstwa.
Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia decyzji wydanej w dniu 31 lipca 2008 r. Wojewoda, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98, stwierdził, iż w świetle orzecznictwa sądowego istnieje pogląd, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Organ uznał zatem, że dopiero eliminacja z obrotu prawnego takiego orzeczenia w trybie prawem przewidzianym otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Stwierdził, iż wniosek spadkobierców H. i E. M. w sprawie zwrotu wywłaszczonych gruntów położonych przy ul. [...] w obrębie nr [...] miasta L., stanowiących m.in. działkę nr [...] o pow. 0,33 ha oraz część działki nr [...] o pow. 1,17 ha, był już raz przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, które to rozstrzygnięcie nie zostało dotychczas wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, nie ma podstaw do jego ponownego merytorycznego rozpatrywania.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie G. S., D. G. i H. M. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podnieśli również, że zostali "szantażem" zmuszeni do poniechania odwoływania się od decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. Dodali też, iż sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonych działek była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoich wyrokach podzielił ich argumenty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie jest zasadna.
Sąd I Instancji podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym przedmiotowa sprawa, dotycząca zwrotu działki nr [...] o pow. 0,33 ha oraz części działki nr [...] o pow. 1,17 ha położonych w L. jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...], którą to Starosta Iławski odmówił zwrotu powyższych działek ze względu na okoliczność, iż teren ten został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sąd wyjaśnił, iż jedną z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania jest tożsamość sprawy, czyli sytuacja w której sprawę wcześniej rozstrzygnięto inną decyzją ostateczną Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że tożsamość spraw stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Sąd odwołał się przy tym do doktryny i orzecznictwie, które zgodnie przyjmują, że tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy występują w niej te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (J. Borkowski: (w:) "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Warszawa 2006, s. 747). W ocenie Sądu wszystkie powyższe warunki zostały w sprawie spełnione.
Według Sądu I instancji w sprawie niesporne jest, że G. S., D. G. i H. M. wystąpili do Starosty Iławskiego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie Sąd ustalił, iż w wyniku przeprowadzonego wówczas postępowania w dniu [...] kwietnia 2003 r. została wydana decyzja znak: [...], którą Starosta m. in. odmówił zwrotu działki nr [...] i części działki nr [...]. W jej uzasadnieniu organ podał, że grunty te zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. WSA w Olsztynie zaznaczył, że powyższa decyzja jest ostateczna, a z identycznym wnioskiem skarżący wystąpili do Starosty Iławskiego w dniu [...] lutego 2008r. W ocenie Sądu, oznacza to, że zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku są identyczne.
Nadto, Sąd podkreślił, że w sprawie niezmieniony pozostaje również stan prawny, bowiem kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie zaistniały przesłanki zezwalające na wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji.
Ponadto, Sąd w pełni podzielił i przyjął jako własny pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98, stanowiący, że: "dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m. in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy".
Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że tylko eliminacja z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej (w jednym z trybów nadzwyczajnych) - tj. decyzji Starosty z dnia 17 kwietnia 2003r. - daje możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy objętej wnioskiem.
Sąd nie zgodził się również z pozostałymi zarzutami skargi w zakresie nieuwzględnienia treści wydanych w sprawie skarżących wcześniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że wyroki te dotyczyły zupełnie innych kwestii niż podniesione w skardze (ustalenia następców prawnych E. i H. M., jak też ustalenia statusu prawnego Państwowego Ośrodka Maszynowego).
W tej sytuacji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa i skargi oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniosła G. S., D. G. i H. M. reprezentowani przez pełnomocnika - adwokata Marka Kusztala. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz odstąpieniu od ustalenia żądania skarżących (najpierw przez organ administracji, a potem przez Sąd), a w konsekwencji niezastosowaniu przez Sąd środków, o których mowa w art. 135 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika powstałe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Jednocześnie zamieścił wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że początkowe przepisy k.p.a., w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek ustalenia treści wniosku strony na podstawie całokształtu tego pisma, a jeżeli okaże się to niewystarczające także na podstawie informacji uzyskanych od strony w zakresie celu w jakim złożył pismo do organu i oczekiwanemu rozstrzygnięciu tak zainicjowanej sprawy.
Kasator stwierdził, że skarżący niezadowoleni z prawomocnej decyzji Starosty Iławskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. wystąpili ponownie do tego organu o wydanie decyzji zmieniającej tą prawomocna decyzję. Kasator podniósł, iż organ poza formalnym przyjęciem wniosku stron winien był ustalić, że we wniosku strony powołują się na dwie okoliczności, które powinny skutkować wznowieniem postępowania i tym samym zmiana decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. lub przekazaniem sprawy Wojewodzie Warmińsko - Mazurskiemu celem wszczęcia postępowania o unieważnienie orzeczenia wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia [...] grudnia 1955 r.
W tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że wprawdzie nie jest możliwe wzruszenie prawomocnej decyzji w normalnym trybie, niemniej jednak organ miał obowiązek ustalić rzeczywiste intencje stron, które zmierzały w dwóch kierunkach.
Po pierwsze, jak wskazał kasator, po wydaniu decyzji w dniu [...] kwietnia 2003 r. okazało się, że część nieruchomości wywłaszczonej w 1955 r. przeznaczona została na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem kasatora, ta nowa okoliczność (ten nowy fakt) stanowi wystarczająca przesłankę do wznowienia postępowania, a konsekwencji do zmiany decyzji poprzez dokonanie stronom zwrotu także pozostałej części nieruchomości lub wypłacenie im stosownego odszkodowania.
Po drugie zaś, zdaniem kasatora, orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] grudnia 1955 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w czasie gdy toczyło się to postępowanie wywłaszczeniowe, współwłaścicielami nieruchomości byli E. i H. małż. M., natomiast uczestnikiem postępowania - stroną - był jedynie E. M. i orzeczenie dotyczyło tylko jego, a mimo tego zabrano całą nieruchomość. Pełnomocnik zauważył, że nieruchomość objęta była wspólnością majątkową małżeńską, a zatem dla ważności postępowania koniecznym było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu H. M. Postanowieniem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 763/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargi kasacyjne H. M. i D. G. podając w uzasadnieniu, że wniosek o sporządzenie i doręczenie wyroku złożyła wyłącznie G. S. i tylko ona ma możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego w sprawie wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kasator, wobec wyroku Sądu I instancji, sformułował zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., który jego zdaniem, polegał na braku właściwej oceny treści wniosku strony z dnia [...] lutego 2008 r. skierowanego do Starosty Iławskiego. Autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem, że najpierw orzekający w I instancji organ, a później Sąd, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a., odstąpiły od właściwej, tj. dokonanej w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych sprawy, oceny treści żądania zawartego we wniosku w kierunku wznowienia postępowania i zmiany prawomocnej decyzji Starosty Iławskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Następnie kastor powiązał powyższy zarzut z zarzutem naruszenia przez WSA w Olsztynie art. 135 P.p.s.a., tzn. niezastosowania przewidzianych ustawą środków w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, a zatem zarówno wobec decyzji Starosty Iławskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r., jak i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia [...] grudnia 1955 r.
Z zarzutami tymi nie można się zgodzić.
Po pierwsze, nie ma racji kasator, że Starosta Iławski nie dokonał analizy treści złożonego wniosku i nie dał możliwości stronom wypowiedzenia się do zakresu sformułowanego nim żądania. Z akt administracyjnych sprawy (k.5), wynika bowiem jednoznacznie, że pismem z dnia [...] marca 2008 r. Starosta po zapoznaniu się z treścią wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. poinformował strony postępowania, że z wniosku nie wynikają żadne nowe okoliczności istotne dla uprzednio wydanego rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim zaś organ pouczył wnioskodawców, że, o ile ich zamiarem jest wzruszenie decyzji ostatecznej oznaczonej nr [...] wydanej w dniu [...] kwietnia 2003 r., to właściwym trybem jest wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności wydanej wcześniej decyzji. Ponadto organ zwrócił uwagę, że nie jest możliwe wydanie nowej decyzji, a takie właśnie żądanie wynika ze złożonego wniosku.
Mimo przedstawionych przez organ wyjaśnień i wskazówek, strony podtrzymały swoje pierwotne stanowisko i pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. zażądały zwrotu działek nr [...] i części działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] miasta L. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 1,5 ha. W końcowej części pisma wyraźnie oświadczyły, że domagają się zwrotu opisanej nieruchomości poprzez wydanie w tym zakresie nowej decyzji.
Oznacza to, że organ I instancji podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy kierując się słusznym interesem wnioskodawców i wbrew twierdzeniom kasatora, dał wnioskodawcom możliwość złożenia dodatkowych wyjaśnień.
Po drugie, należy zauważyć, że treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji publicznej nie jest władny do zamiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Natomiast w razie wątpliwości co do treści tego żądania jego sprecyzowanie należy do strony, a nie do organu administracji (por. B. Adamiak/J. Borkowski, "Kodeks postępowania Administracyjnego - Komentarz", 8 wyd. Warszawa 2006, str. 363).
W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy, po udzielonych przez organ wyjaśnieniach i wskazówkach, podtrzymali swoje pierwotne stanowisko domagając się wydania nowej decyzji w zakresie rozstrzygniętym już ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Organ nie mógł zatem modyfikować zakresu złożonego przez nich wniosku. Ponieważ żądanie dotyczyło sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzję, organ nie mógł rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty, lecz obowiązany był do zakończenia sprawy w inny sposób, tzn. umorzenia postępowania. Postępowanie z wniosku G. S., D. G. i H. M., wobec treści w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r., stało się bowiem bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).
Przypomnieć należy, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce także wówczas, gdy rozpoznanie sprawy łączyłoby się z wydaniem kolejnej decyzji załatwiającej tożsamą sprawę co do jej istoty. Gdyby organ taką decyzję wydał, to byłaby ona dotkniętą wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., por. także B. Adamiak/J. Borkowski, tamże str. 746).
Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P.p.s.a. WSA w Olsztynie prawidłowo ocenił działania orzekających w sprawie organów administracji i uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, a skarga podlega oddaleniu. Przepis art. 135 P.p.s.a. dotyczy orzeczeń uwzględniających skargę, a ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę odnosi się jedynie do zaskarżonego aktu oraz aktu bezpośrednio go poprzedzającego oraz postępowań, w których te akty zapadły (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz", Wydanie 2, Warszawa 2006, str. 296, teza 6.). Dlatego Sąd I instancji nie mógł wypowiadać się w przedmiocie zgodności z prawem innych, wydanych w granicach niniejszej sprawy, aktów.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.