Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 416/10

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1059/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanej równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w K., ustalił zwaloryzowaną na dzień zwolnienia ze służby równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, podlegających zwrotowi przez ppor. rez. P. K., na kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż P. K., pełniący zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej nr [...] w K., pobierał naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie w okresie od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. W dniu [...] grudnia 2008 r. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego, wobec czego rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr Ministra Obrony Narodowej został z dniem [...] lutego 2009 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Organ wywiódł, że P. K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2008 r., jest obowiązany do zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę.

Jako podstawę wyliczenia równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę organ I instancji przyjął zestawienie kosztów zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczeń związanych z nauką oraz dojazdami do miejsca pobierania nauki, znajdujące się w teczce akt personalnych żołnierza zawodowego sporządzone przez Wojskową Akademię Techniczną w Warszawie, a także szczegółowe zestawienia tych kosztów sporządzone przez kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych uczelni, wyliczone na łączną kwotę [...] zł. Kwota ta zwaloryzowana na rok zwolnienia z zawodowej służby wojskowej z uwzględnieniem wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za lata 2006-2009 (wyliczonego przez organ na poziomie 8,6 %) wyniosła [...] zł. Organ wyjaśnił, że skoro okres nauki P. K. trwał 1769 dni, okres dwa razy dłuży od okresu trwania nauki wyniósł 3.538 dni, zaś okres pełnienia zawodowej służby wojskowej to 1.345 dni, zatem ilość dni po zwolnieniu z zawodowej służby woskowej, za które przypada zwrot kosztów wyniosła 2.193 dni.

Powyższa wartość pomnożona przez koszt zwaloryzowanej równowartości kosztów, a następnie podzielona przez dwukrotny okres studiów, zdaniem Dowódcy Jednostki Wojskowej w K., stanowi kwotę zwrotu równowartości kosztów w wysokości [...] zł ([...] zł x 2.193 dni: 3.538 dni = [...] zł), którą to należy uiścić na rachunek bankowy Jednostki Wojskowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. zarzucił naruszenie norm prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 54 ust. 1 w związku z ust. 5 ww. ustawy oraz naruszenie norm prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 kpa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w S., uchylił decyzję organu I instancji w całości i ustalił ppor. rez. P. K. zwaloryzowaną na dzień zwolnienia ze służby równowartość podlegających zwrotowi kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do przepisów mających zastosowanie w sprawie, a także ustalonego stanu faktycznego. Stwierdził jednocześnie, że Dowódca Jednostki Wojskowej w K. dokonał waloryzacji kosztów z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieprawidłowo ustalił zwaloryzowaną na dzień zwolnienia ze służby równowartość podlegających zwrotowi kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę P. K. W świetle art. 54 ust. 3 ustawy waloryzacji podlegać ma równowartość kosztów ustalona na dzień ukończenia studiów, a zatem równowartość kosztów waloryzuje się corocznie, począwszy od ukończenia studiów do dnia zwolnienia ze służby, przy uwzględnieniu wskaźników waloryzacji określonych w ustawach budżetowych obowiązujących przez kolejne lata następujące po ukończeniu studiów.

Przede wszystkim organ I instancji wbrew dyspozycji w/w przepisu dokonał waloryzacji jednorazowo, przy uwzględnieniu obliczonego przez siebie wskaźnika 8,6 %. Według organu odwoławczego, waloryzacja kosztów nauki i utrzymania P. K. corocznie wyniosła: na rok 2006 - [...] zł (przy wskaźniku waloryzacji 101,5%), rok 2007 - [...] zł (przy wskaźniku waloryzacji 101,9%), rok 2008 - [...] zł (przy wskaźniku waloryzacji 102,3%) oraz rok 2009 - [...] zł (przy wskaźniku waloryzacji 102,9%). Zdaniem organu odwoławczego zwaloryzowany całkowity koszt utrzymania i nauki na dzień zwolnienia ze służby tj. [...] zł podzielony przez dwukrotny okres studiów, tj. 3.538 stanowi dzienny koszt edukacji wynoszący 14,37 zł. Z kolei powyższa wartość pomnożona przez okres nieodbytej zawodowej służby wojskowej, tj. 2.193 dni stanowi równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę, do których zwrotu zobowiązany jest P. K., tj. kwotę [...] zł. Ustalona kwota jest wyższa niż orzeczona przez organ I instancji, jednakże organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, co skutkuje możliwością odstępstwa od zasady reformationis in peius.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. K. zarzucił naruszenie:

1. - § 15 i § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451 – powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 24 maja 2004 r.) poprzez przyjęcie, że zwrot kosztów obejmuje nie koszty faktycznie poniesione przez uczelnię, lecz teoretyczne możliwe do poniesienia,
2. - art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako Kpa) w zw. z art. 80 Kpa poprzez brak rzetelnego ustalenia wysokości faktycznie poniesionych kosztów do zwrotu, art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak wskazania podstawy faktycznej przyjęcia kwoty [...] zł jako łącznego kosztu utrzymania konkretnego żołnierza,

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. K. Oceniając prawidłowość ustalenia przez organ odwoławczy wysokości kosztów jakie zostały poniesione na naukę skarżącego w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie (dalej powoływanej jako WAT) Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się zbiorcze zestawienie ustalonej równowartości tych kosztów podpisane przez Dyrektora Administracyjnego WAT w Warszawie, obejmujące koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczenia związane z nauką oraz dojazdu do miejsca pobierania nauki, z podziałem na poszczególne lata. Zdaniem Sądu z dokumentacji wynika, że koszty te opierają się na wykazach obrazujących równowartość poszczególnych kosztów, sporządzonych przez kierowników odpowiednich komórek organizacyjnych WAT. Sporządzone wykazy zostały opisane w sposób jasny i precyzyjny. W szczególności podano w nich w oparciu o jakie akty prawne je sporządzono oraz na podstawie jakich danych.

Ponadto, zawierają kategorie wynikające z § 15 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. i wskazania, które koszty stanowią wyliczenie jednostkowe w ramach grupy. W przypadku ustalenia kosztów żywienia oparto je na podstawie list prowiantowania słuchaczy oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie określenia wartości pieniężnych norm wyżywienia w sprawie wartości pieniężnych norm rzeczowych na sprzęt służby żywieniowej powszechnego użytku. Z kolei koszty zakwaterowania obliczono na podstawie faktur wystawionych na zakupione materiały i wykonane usługi związane z utrzymaniem akademika wojskowego. Co do świadczeń związanych z nauką, kosztami dojazdu oraz umundurowania wskazano, że ich wyliczeń dokonano na podstawie danych z ewidencji ilościowo-wartościowej uczelni, przy czym ustalając koszty umundurowania wzięto pod uwagę także karty wyposażenia indywidualnego.

Sąd podkreślił, iż pomimo tego, że w kolejnych wykazach podawano sumy poszczególnych kosztów na dzień ukończenia nauki, a także koszty w wysokości zwaloryzowanej na rok 2005 r., to do obliczenia wszystkich poniesionych kosztów nauki i utrzymania przyjęto wartości niezwaloryzowane i takie wartości zawarto w zestawieniu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę skarżącego P. K. W ocenie Sądu, sposób wyliczenia wartości w/w środków należy uznać za dopuszczalny i czyniący zadość unormowaniu § 17 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że koszty faktycznie poniesione na naukę określonego żołnierza mogą się różnić od kosztów wynikających z ewidencji księgowej Sąd stwierdził, że wykaz stanowiący wyliczenie kosztów przez uczelnię jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo potwierdzone.

Dlatego też organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zestawienie podpisane przez Dyrektora Administracyjnego WAT w Warszawie korzysta z domniemania zgodności z prawem, które to może być obalone przeprowadzonym przeciwdowodem. Skarżący jednak zdaniem Sądu nie wykazał, że którykolwiek w zawartych w zestawieniu, czy wykazach wydatek nie został poniesiony w ogóle, np. na skutek nieskorzystania ze świadczeń w nich wskazanych, bądź poniesiony w niższej wysokości. Nie przedstawił żadnego dowodu pozwalającego na zakwestionowanie wysokości kosztów nauki wyliczonych przez uczelnię, a nadto nie podał, które konkretnie kwoty kwestionuje.

Wobec tego organ miał prawo stwierdzić, że dokument w postaci zestawienia stanowi podstawę ustaleń faktycznych dotyczących wysokości poniesionych kosztów nauki P. K. Skarżący nie wykazał też, aby przyjęta przez organ metoda dokonanego obliczenia kosztów prowadziła do uzyskania błędnego wyniku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K. zastępowany przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut:

1. 1. naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) i oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 76 § 1 Kpa, w której wysokość kosztów do zwrotu przez skarżącego oparto na bezpodstawnie uznanych za urzędowe dokumentach prywatnych, które nie dotyczyły konkretnej osoby – skarżącego,
2. 2. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie § 15 i § 18 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. polegająca na przyjęciu, że zwrot kosztów obejmuje nie faktycznie poniesione przez uczelnię koszty, lecz koszty teoretyczne, maksymalnie możliwe do poniesienia.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest charakter prawny dokumentów księgowych obrazujących wysokość kosztów poniesionych na naukę i utrzymanie skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest uprawnione stanowisko, aby takowym dokumentom przyznać status dokumentu urzędowego bowiem dokumenty urzędowe zgodnie z art. 76 § 1 Kpa sporządza uprawniony do tego organ państwowy. Uczelnia wyższa nie jest organem państwowym i nawet incydentalnie (w tym postępowaniu) nie pełni takiej roli, albowiem nie wykonuje władztwa administracyjnego.

W związku z powyższym dokumenty, w których wyliczono koszty są w ocenie kasatora jedynie dokumentami prywatnymi osoby prawnej i dowodzą jedynie tego, że podmiot ten złożył oświadczenie wiedzy tej właśnie treści. Skarżący może zatem skutecznie powoływać się na fakt, że ustalenia w nich zawarte nie są prawidłowe, skoro prowadzą do przypisania mu kosztów, których nie spowodował, lecz kosztów, które mają charakter teoretyczny, przeciętny i dotyczą absolwenta, ale nie konkretnego absolwenta – P. K. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie stwierdził, że domaganie się przez Skarb Państwa od żołnierza zawodowego zwrotu kosztów nauki dotyczy kosztów rzeczywiście i faktycznie poniesionych przez uczelnię, nie zaś kosztów maksymalnie ustalonych w ramach obowiązujących przepisów. Tymczasem sporządzone zestawienie kosztów ma charakter jedynie szacunkowy, ani organy administracji ani Sąd I instancji nie były w stanie wykazać, że wyliczone koszty zostały poniesione i przez kogo w stosunku do konkretnej osoby - skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w istocie do nieprawidłowego ustalenia kosztów jakie ma zwrócić wnoszący skargę kasacyjną na podstawie dokumentów prywatnych, które zostały bezpodstawnie uznane za dokumenty urzędowe. Skarżący kasacyjnie podnosi, iż kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest charakter prawny dokumentów księgowych obrazujących wysokość poniesionych kosztów na naukę i utrzymanie skarżącego, w jego ocenie dokumenty wystawione przez WAT nie mają charakteru dokumentów urzędowych, gdyż WAT nie jest organem państwowym i nie wykonuje władztwa administracyjnego. Dokumenty takie mają wyłącznie charakter oświadczeń wiedzy złożony przez osobę prawną i wnoszący skargę kasacyjną może skutecznie powoływać się, iż ustalenia w nich utrwalone nie są prawidłowe, skoro prowadzą do przypisania mu spowodowania kosztów, których nie spowodował, lecz kosztów, które mają charakter teoretyczny i przeciętny i nie ma on obowiązku prowadzić dowodów na ich obalenie.

Z tak sformułowanymi zarzutami nie można się zgodzić, gdyż po pierwsze skarżący kwestionuje prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji wyliczenia dokonanego przez Wojskową Akademię Techniczną, będącego podstawą ustalenia kosztów poniesionych na naukę i przypadających do zwrotu w sposób ogólnikowy nie wskazując, z którymi poszczególnymi kwotami się nie zgadza lub dlaczego kwestionuje przyjęty przez organy administracji sposób wyliczenia.

Stosownie do § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego obejmują koszty przypadające na jednego żołnierza w zakresie zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczeń związanych z nauką i dojazdu do miejsca pobierania nauki. W myśl § 17 rozporządzenia łączne rzeczywiste poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w odniesieniu do jednego kandydata na żołnierza zawodowego albo żołnierza zawodowego. Koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania, zwane dalej "równowartością kosztów", ustala się jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie studiów lub nauki oraz stażu lub kursu. Okres nauki obejmuje okres od dnia rozpoczęcia studiów lub nauki oraz stażu lub kursu do dnia ich ukończenia albo przerwania, w tym urlopy i inne usprawiedliwione nieobecności. Po ukończeniu studiów lub nauki oraz stażu lub kursu dane o równowartości kosztów, o których mowa w ust. 2, zamieszcza się w aktach personalnych żołnierza zawodowego.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca koszty związane z nauką żołnierza zawodowego dzieli na koszty rzeczywiście poniesione w związku z kształceniem żołnierzy w określonym czasie, wynikające z ewidencji księgowej (§ 17 ust. 1 rozporządzenia) oraz koszty faktycznie poniesione w związku z nauką konkretnego żołnierza (§ 17 ust. 2 rozporządzenia). Koszty faktycznie poniesione na naukę określonego żołnierza mogą się różnić od kosztów wynikających z ewidencji księgowej.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, bowiem skarżący ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie przedstawił dowodów wskazujących na to, że w jego przypadku koszty faktycznie poniesione są niższe od kosztów wynikających z ewidencji księgowej. Oznacza to, że koszty ujęte w ewidencji księgowej stanowią koszty faktycznie poniesione na naukę skarżącego.

Po drugie wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej dokumenty księgowe wystawione przez WAT stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, a jako taki stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wynika to wprost z przepisu § 17 ust. 1 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia a mianowicie, podstawą ustalenia kosztów jak wynika z powołanego przepisu jest ewidencja księgowa, z której dane zamieszcza się następnie w aktach personalnych żołnierza zawodowego. Powyższe rozporządzenie zostało natomiast w ramach delegacji ustawowej wydane na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. A zatem z mocy przepisów prawa służby księgowe uczelni, w której żołnierz pobiera naukę są zobowiązane do wyliczenia jego kosztów utrzymania i nauki. Z oczywistych względów sposób dokonania powyższego wyliczenia musi stanowić swego rodzaju kwotę cząstkową, będącą pewną wypadkową ogólnej kwoty kosztów poniesionych na naukę i utrzymania wszystkich uczących się na danej uczelni.

Przyjęcie bowiem innej metody przy rozliczaniu tego rodzaju kosztów, w dodatku po upływie kilku lat, licząc od momentu ich wydatkowania byłoby niemożliwe. Ustalenie kosztów wyłącznie dla wnoszącego skargę kasacyjną w sposób jaki on żąda byłoby realne w przypadku gdyby był on jedynym żołnierzem pobierającym naukę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 798/07 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane także w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i skardze kasacyjnej orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych jak to słusznie zauważył Sąd I instancji wydawane były w oparciu o konkretny stan faktyczny a z uzasadnień tych orzeczeń nie wynika odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 15 i § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie zawierającą uzasadnionych podstaw.