Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 417/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 567/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Zarządu S. w Z. Sp. z o.o. w Z. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu S. w Z. Sp. z o.o. w Z. z dnia [...] marca 2015 r. oraz zasądził od Prezesa Zarządu S. w Z. Sp. z o.o. w Z. na rzecz skarżącego kwotę 200,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz w formie papierowej poprzez przesłanie kopii dokumentów:

1. zamiennego projektu budowlanego zadania inwestycyjnego pn. "Modernizacja stadionu im. [...] w Z." obejmujący zmianę projektu zagospodarowania terenu w zakresie sieci i przyłączy: wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej związanych z obsługą ww. inwestycji, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2014 r.;
2. pisma Z. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Z. z dnia [...] stycznia 2014 r.;
3. pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r.;
4. wszelką korespondencję pomiędzy S. w Z. sp. z o.o. a Inżynierem Kontraktu dotyczącą Umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z." z okresu od [...] marca 2013 r. do dnia złożenia wniosku;
5. szczegółowy zakres prac do wykonania, wynagrodzenie za ich wykonanie, termin wykonania, rzeczowy i finansowy stan zaawansowania robót, których dotyczy zamówienie dodatkowe i zamówienia uzupełniające do Umowy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. na wykonanie pokrycia zadaszenia Stadionu im. [...] w Z. w ramach kontynuacji zadania inwestycyjnego "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z. - Etap I";
6. informację o przewidywanym terminie zakończenia prac wynikających z zamówienia nr [...], a w przypadku zmiany terminu zakończenia tych prac udostępnienie wskazanych dokumentów;
7. informację o przewidywanym terminie zakończenia prac wynikających z zamówienia [...], a w przypadku zmiany terminu zakończenia tych prac udostępnienie wskazanych dokumentów;
8. szczegółowy zakres prac do wykonania, wynagrodzenie za ich wykonanie, termin wykonania, rzeczowy i finansowy stan zaawansowania prac, których dotyczy zamówienie uzupełniające do Umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.;
9. informację o przewidywanym terminie zakończenia prac wynikających z zamówienia nr [...], a w przypadku zmiany terminu zakończenia tych prac udostępnienie wskazanych dokumentów;
10. dokumenty dotyczące zmiany terminu ukończenia robót objętych umową na wykonanie przyłączy wodno-kanalizacyjnych wskazane w ogłoszeniu nr [...] z [...] maja 2014 r. o udzieleniu zamówienia na roboty budowlane.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Prezes Zarządu "S. w Z." spółki z o.o. (dalej również jako: "organ") odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się w uzasadnieniu na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 1 września 2003 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zwanej dalej u.z.n.k.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie jest osobą prawną jednostki samorządu terytorialnego - Miasta Z., ale jednocześnie jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku. Jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej funkcjonowania bowiem udostępnienie pewnego zakresu informacji i danych może spowodować nieodwracalną szkodę wynikającą z faktu, iż dane te mogą stanowić źródło informacji dla ewentualnych konkurentów. Zdaniem organu żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nawet jeżeli są one udostępnione pewnemu kręgowi podmiotów, który musi mieć dostęp do danych informacji. Organ podjął kroki w celu zabezpieczenia informacji przed ich nieuprawnionym ujawnieniem osobom trzecim, w tym fizyczne środki ochrony zmierzające do ograniczenia kręgu osób mających styczność z dokumentami i danymi żądanymi przedmiotowym wnioskiem.

Na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślił, że przyjęta definicja tajemnicy przedsiębiorcy obejmuje również informacje o charakterze organizacyjnym oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą, a zatem w opinii organu nie budzi wątpliwości, że ww. dane, których udostępnienia żąda skarżący, mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c), d) i e) u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji stanowiącej informację publiczną; naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że informacje, których udzielenia zażądał, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki i nie podlegają udostępnieniu oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 11, 77, 80, 107 § 3 oraz 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że ze względu na uchybienia procesowe, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie spełniają wymogów stawianych przez art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienia te sprowadzają się do przytoczenia przepisów art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz stwierdzenia, że wszystkie wnioskowane informacje wchodzą w zakres tajemnicy Spółki, zatem ich ujawnienie jest nieuzasadnione, gdyż mogłoby utrudnić jej działalność. Organ wbrew swym obowiązkom nie odniósł się konkretnie do żadnego z 10 postawionych mu przez skarżącego pytań i żądań. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji nie wskazano na konkretne ryzyka związane z udostępnieniem poszczególnych informacji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnych i szczegółowych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony spowodowało niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ zarzucając:

1. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz brak uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organ zasadnie odmówił udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie do żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa;
2. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organ zasadnie odmówił udzielenia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez skarżącego, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;
3. naruszenie art. 107 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego odnośnie żądania skarżącego do udzielenia informacji publicznej.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie w części obejmującej pierwszą podstawę kasacyjną wobec uchybienia w tej części warunkom konstrukcyjnym skargi kasacyjnej w sposób niepodlegający sanowaniu poprzez brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej oraz oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałej części lub ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przy czym w każdym przypadku wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać przyjdzie, że jego konstrukcja nie jest prawidłowa. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozpoznawania jej jedynie w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać w sposób pośredni z zarzutami naruszenia stosowanego przez organ administracyjny kodeksu postępowania administracyjnego. Wadliwy jest jednakże brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a., jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów procesowych w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu.

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia art. 107 k.p.a. z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem, na czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej. Wprawdzie ta wada formalna nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, bo to wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, jednak w sposób zasadniczy ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd kasacyjny.

Dodać należy, że w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych konieczne jest także wykazanie, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mówiąc o jego uzasadnieniu.

Wskazać też wypadnie, że przepis art. 107 k.p.a. w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej dzielił się na 5 jednostek redakcyjnych (paragrafów). Brak wskazania zarówno w podstawie kasacyjnej, jak i w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, o którą z jednostek redakcyjnych chodzi, przesądza dodatkowo o wadliwości tego zarzutu, a tym samym o braku podstaw do jego merytorycznego rozpoznania.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, iż podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W świetle powyższych rozważań zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione. Podkreślenia wymaga bowiem, że Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchylił kontrolowane decyzje wyłącznie z powodu naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Sąd ten nie stosował przepisów prawa materialnego, co wynika nie tylko z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale też z istoty stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa. Sąd ten wprost wskazał, że z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe nie jest możliwa dalsza kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przy czym oczywistym jest, że chodzi tu też o kontrolę pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Kontrola ta byłaby zresztą w tej sytuacji przedwczesna.

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie stosował art. 3 ust. 1 pkt 1 i/lub art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to nie mógł też niewłaściwie ich zastosować, a tego właśnie dopatruje się skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej.

Dodatkowo, na co zasadnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie poddaje się kontroli, albowiem nie został uzasadniony. Sformalizowany charakter skargi kasacyjnej przejawia się m.in. tym, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie obowiązany jest wskazać nie tylko przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, ale także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono pomimo wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, albowiem strona nie wykazała, aby w postępowaniu tym poniosła jakiekolwiek koszty, o których mowa w art. 205 p.p.s.a.