Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 980/14 oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5.891,00 zł na rzecz S. M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0124 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.) oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając, że organ nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa reformująca z 1998 r.). Z uwagi na powyższe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną- na podstawie art. 97 § 1k.p.a.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. M., który był podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania. Nadto, nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej z 1998 r., co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687, ze zm., dalej: specustawa drogowa), bowiem brak było przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a. do zawieszenia postępowania.
Skargę na powyższą decyzję złożyło Województwo [...] zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...] na podstawie art. 73 wskazanej wyżej ustawy; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania; naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4, a także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w szczególności w zakresie ustalenia właściciela przedmiotowej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. Sąd I instancji, przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom skarżącego zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie przez stronę, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy reformującej z 1998 r.. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie wspomnianego przepisu.
Sąd zwrócił też uwagę na to, że w trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. Wobec powyższego w ocenie Sądu nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu przedmiotowej działki na rzecz Województwa [...].
Sąd nie podzielił zatem zarzutów skargi w tym zakresie. Sąd podkreślił, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – było powinnością organu dopełnienie tego obowiązku. Pamiętać trzeba bowiem, że wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo [...], zaskarżając go w całości, wnosło o jego uchylenie oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie wskazanego przepisu w postępowaniu oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. (w oparciu o wskazany wyżej przepis art.
73) oraz naruszenie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...] na podstawie art. 73 wskazanej wyżej ustawy; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi dokonał prawidłowej interpretacji wskazanego wyżej przepisu, uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postępowanie nie zostało zawieszone oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono że zaskarżony wyrok został wydany zarówno z obrazą prawa materialnego, w postaci: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jak i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Tym niemniej kluczową kwestią była kwestia materialnoprawna, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w analizowanym przypadku miał charakter wyłącznie materialnoprawny, o czym zresztą świadczy m. in. treść samej skargi kasacyjnej.
Jej autorka, zarzuty bowiem związane z naruszeniem w/w przepisu umieściła albo w grupie zarzutów materialnoprawnych, albo wprawdzie w części, obejmującej zarzuty procesowe, ale w tym ostatnim przypadku, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., argumentowała dokonaniem przez Sąd Wojewódzki wadliwej wykładni tego przepisu ("niewłaściwą interpretacją"). Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut wadliwej wykładni może się odnosić jedynie do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że – już co do zasady - nietrafne było zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten może być podstawą wyroku, jedynie w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (a nie prawa materialnego). Brak natomiast stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 100 § 1 k.p.a., był wynikiem przyjętej w tej sprawie wykładni prawa materialnego.
W analizowanej sytuacji rozstrzygające znaczenie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, w którym w dniu [...] stycznia 2013 r. została wydana ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.), a następnie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą tą inwestycją (działka nr [...]), Wojewoda [...] winien – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania decyzji, opartej na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sytuacji, gdy ani przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego ani w jego toku nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz" wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4.04.2005, sygn. akt II GSK 27/05, niepubl.).
Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie istnienia związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd a zwłaszcza brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia w/w zagadnienia. Trafnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że w analizowanym stanie faktycznym powyższa zależność nie występowała.
Prowadzone postępowanie odszkodowawcze miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność uczestnik postępowania utracił, w związku z wejściem w życie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. O jego poprzednio zaś posiadanym tytule prawnym do w/w nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości. Dodać też należy, że z ustaleń faktycznych nie wynikało, aby w księdze tej wpisano ostrzeżenie o niezgodności tego stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. W opisanej więc sytuacji, to jest w sytuacji w której dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, o stanie własności tej nieruchomości decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790).
W związku z powyższym, jeśli – zdaniem skarżącego - byłemu właścicielowi tej nieruchomości S. M., jeszcze przed dniem, w którym decyzja o realizacji inwestycji stała się ostateczna, nie przysługiwał wspomniany wyżej tytuł prawny, to, wnosząc o zawieszenie postępowania odszkodowawczego, skarżący nie mógł poprzestać wyłącznie jedynie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym, ujawnionego w księdze wieczystej tytułu prawnego do wycenianej nieruchomości. Skarżący w takim przypadku winien bowiem do wniosku o zawieszenie postępowania odszkodowawczego przedłożyć albo deklaratoryjną decyzję organu wojewódzkiego, wydaną na zasadzie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w tym przypadku wnosić o zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu dokonania przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, albo chociażby przed zakończeniem się postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji.
Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 711/09, LEX nr 595486), decyzja deklaratoryjna, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sytuacji, jaka zachodziła w niniejszej sprawie, jest wydawana na wniosek odpowiedniego zarządu dróg.
Tymczasem, chociaż decyzja o realizacji inwestycji drogowej została wydana [...] stycznia 2013 r. a zaskarżona decyzja prawie rok później, bo [...] stycznia 2014 r., skarżące Województwo nie podjęło żadnych kroków prawnych, mających na celu wykazanie, że – zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1990 r. - część nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzyganie zaś o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego, przekraczało jego granice.
Z tych względów nie można było zgodzić się, ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnić skargi, bowiem stosownie do art. 151 p.p.s.a. prawidłowo ją oddalił.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.