Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 sierpnia 2008 r., II SA 72/08 oddalił skargę M. i A. S. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za zajęte pod drogę publiczną nieruchomości.
W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd przyjął następujący stan faktyczny. Skarżący domagali się odszkodowania za zajęcie części działek budowlanych pod drogę publiczną. Podstawę materialnoprawną ustalenia wypłaty odszkodowania stanowi przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), zgodnie którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2).
Przepis ten wiąże więc uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja Wojewody (ust. 3). Decyzja ta ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności z mocy prawa i jednocześnie stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Oznacza to, że jedynie ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności stanowi dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Decyzja Wojewody jest zatem w stosunku do odszkodowania zagadnieniem wstępnym.
Organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wystąpienia do Wojewody Podkarpackiego z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat Rzeszowski z dniem [...] stycznia 1999 roku prawa własności przedmiotowych działek w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia. Orzeczenie utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem, znajduje oparcie w przepisie art. 100 § 1 kpa, który stanowi, że organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
W razie wystąpienia przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania, tryb przewidziany w art. 100 kpa ma na celu doprowadzenie do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Sytuacja taka ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Nie podzielono zarzutu, że obowiązek zwrócenia się do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat Rzeszowski własności nieruchomości spoczywa na Staroście. Obowiązek samodzielnego wystąpienia organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ma bowiem miejsce w wypadku prowadzenia postępowania z urzędu. W sytuacji prowadzenia postępowania na wniosek strony (taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie), organ wzywa stronę do takiego wystąpienia, stosownie do przytoczonego art. 100 § 1 kpa. Sąd podzielił stanowisko i argumentację organów, które uznały za konieczne zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1999 roku. Decyzja Wojewody określi jednoznacznie usytuowanie i powierzchnię gruntu zajętego pod drogę publiczną, co jest niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, a nadto będzie potwierdzeniem uzyskania własności gruntu przez Powiat Rzeszowski.
Skargą kasacyjną z 7 stycznia 2009 r. M. i A. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 12 § 1 i 100 § 2 i § 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych, ponieważ pomoc prawna nie została opłacona przez stronę, ani w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie strona prawidłowo została wezwana do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie art. 100 kpa, ponieważ w sprawie odszkodowania, jakiego dochodzą skarżący, organ nie działał z urzędu. Ponadto WSA w Rzeszowie stwierdził, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest niezbędne do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania. Zatem skoro po stronie skarżącej brak było działań zmierzających do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ, to zaskarżone postanowienie Wojewody Podkarpackiego w sprawie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa było prawidłowe.
Sąd bezkrytycznie podzielił stanowisko organów administracyjnych, w szczególności odnośnie nałożenia na skarżących obowiązku wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył art. 100 § 1 kpa, który mówi, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie nie można zapominać o uregulowaniach zawartych § 2 i § 3 art. 100 kpa. Z uregulowań tych wynika, iż organ, który zawiesił postępowanie w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa i jednocześnie wezwał stronę do wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oparciu o art. 100 § 1 kpa w przypadku braku działania strony zobligowany jest do załatwienia sprawy we własnym zakresie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 23 kwietnia 2003 r., I SAB 357/2002, w którym stwierdził: Niepodjęcie przez strony w ogóle działań, do których na podstawie art. 100 § 1 kpa zobowiązał je organ administracji publicznej, obliguje ten organ do zastosowania postępowania nadzwyczajnego i rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego we własnym zakresie oraz załatwienia sprawy (art. 100 § 3 kpa).
Strona skarżąca od samego początku zwalcza nakładany na nią obowiązek zwrócenia się o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, i wskazuje, że taki obowiązek powinien być nałożony na Starostę. Skarżący do chwili obecnej nie wystąpili o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uważając, że obowiązek ten ciąży na właściwych organach administracyjnych i podkreślając, że wiąże się to z dodatkowymi kosztami, których nie są w stanie ponieść. Ponadto, zostały naruszone ich prawa, wobec tego ograny administracyjne naruszenia te powinny wyeliminować we własnym zakresie, a nie przerzucać poszczególnych działań zmierzających do naprawienia wyrządzonych szkód na stronę poszkodowaną. Stanowisko takie można wywieść z uzasadnienia cyt. wyroku NSA z 23 kwietnia 2003 r., I SAB 357/2002, w którym stwierdzono obowiązek obligatoryjnego działania organu administracyjnego w sytuacji z art. 100 § 2 i § 3 kpa. W przepisach tych przewidziany jest nadzwyczajny tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którego istota polega na tym, że organ administracyjny we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne i załatwia sprawę.
Organ administracji powinien podjąć kroki zmierzające do szybkiego i bezstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz starać się załatwić sprawę stosując najprostsze środki zmierzające do jej zakończenia (art. 7 i art. 12 kpa). WSA w Rzeszowie niedostrzegając tych naruszeń uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 § 1 kpa i art. 100 § 2 i § 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę M. i A. S., podczas gdy WSA w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie z uwagi na wystąpienie w sprawie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
2. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, ale jej mankamenty nie należą do tej kategorii, która powodowałaby, iż skarga ta nie może otrzymać prawidłowego biegu. Pomimo bowiem nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 100 § 1 kpa i to poczynionym dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, został on określony na tyle wyraźnie, że umożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalenie granic skargi kasacyjnej. To zaś pozwoliło Sądowi na rozpoznanie sprawy stosownie do reguł wyrażonych w art. 183 § 1 p.p.s.a.
3. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 100 § 1 kpa należy uznać za uzasadniony. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne – mające postać ostatecznej decyzji wojewody – jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie odszkodowania za te nieruchomości, ale nie oznacza to jeszcze, że organ właściwy w sprawie zawieszenia postępowania z tej przyczyny może nałożyć na stronę wnioskującą o odszkodowanie obowiązek wystąpienia do wojewody z żądaniem wydania decyzji komunalizacyjnej. Należy bowiem mieć na względzie uregulowanie zawarte w art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym decyzja ta jest wydawana w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządu drogi. Nałożenie zatem tego obowiązku na M. i A. S. nastąpiło bez podstawy prawnej.
4. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
5. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznawał wniosku o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu, ponieważ kwestia ta należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 254 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).