Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Kr 524/18 oddalił skargę M[...] na decyzję M[...] z dnia 1 marca 2018 r., nr WS[...] w przedmiocie zwrotu udziału w nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie niedostatecznego wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych sprawy dotyczących w szczególności zajęcia przedmiotowej nieruchomości "pod szkołę" co do zakresu, funkcji i czasu, podstawy prawnej (aktu) zajęcia działki pod teren szkolny, czasu powstania ogrodzenia obejmującego wywłaszczoną nieruchomość;
- 2. art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.) przez zastąpienie organu w kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleniach dotyczących terminu i podstawy zajęcia działki pod szkołę, nie istnienia w dacie decyzji wywłaszczeniowej zaplecza szkoły (jej boiska) oraz nie istnienia wygrodzenia terenu szkoły od działki wywłaszczonej, w konsekwencji zaś naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przez niezastosowanie w związku ze wskazanymi powyżej naruszeniami przepisów postępowania oraz ze wskazanymi poniżej naruszeniami norm prawa materialnego;
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 zdanie 1 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n przez wadliwą wykładnię sprowadzającą się do zignorowania celu wywłaszczenia wprost i precyzyjnie zdeterminowanego w samej decyzji o wywłaszczeniu (czemu ustawa wprost przyznaje priorytet) i w to miejsce dokonanie ustaleń co do celu wywłaszczenia w drodze wykładni rozszerzającej na podstawie innych okoliczności, w tym załącznika do decyzji realizacyjnej, sprzecznie w konkluzji z treścią aktu wywłaszczenia, co skutkowało niezastosowaniem tych norm prawnych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu I i II instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Ponadto należy dostrzec, iż postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od przywołania poglądu, zaprezentowanego przez organy i Sąd I instancji tyczącego wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", a wskazującego, iż nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1584/13; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 935/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapatrywanie to nie jest podważane w skardze kasacyjnej, a zatem na jego kanwie należy wyraźnie wskazać, iż w toku dotychczasowego postępowania ustalono w sposób niebudzący wątpliwości cel dokonanego wywłaszczenia. Prawidłowo w tym zakresie odwołano się do decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Kraków – Krowodrza z dnia 25 marca 1975 r. nr GKM.1.44-33/74, w której wskazano, że wywłaszczenie następuje z przeznaczeniem na cele zagospodarowania terenu budynków mieszkalnych 3 i 4 na osiedlu Czarna Wieś w Krakowie, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 13 września 1972 r. nr BA.A.60/Z/19/72 wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa.
Z uzasadnienia ww. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny oraz z jej załącznika graficznego, w tym z fragmentu załącznika obejmującego przedmiotową działkę wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż celem wywłaszczenia było "dogęszczanie" ww. osiedla mieszkaniowego. W takim właśnie celu zaplanowano realizacje bloków nr 3 i 4. Trafnie w toku dotychczasowego postępowania dostrzeżono, iż przed budynkiem nr 4, usytuowanym w projekcie prostopadle do ul. C[...], zaprojektowano drogę osiedlową łączącą ul. C[...] z ówczesną Al. I[...] (obecnie Al. K[...]), natomiast na terenie wywłaszczonej działki nr 2[...], znajdującej się na obrzeżach terenów projektowanych do wywłaszczenia, zaplanowano teren zielony. W tej sytuacji należy zgodzić się z tezą uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż wywłaszczenie działki nr 2[...] związane było bezpośrednio z realizacją projektowanego budynku nr 4[...], choć stanowiło jednocześnie uzupełnienie infrastruktury terenu osiedla mieszkaniowego C[...]w K[...].
Dodatkowo z okoliczności sprawy wynika, iż na terenie działki nr 2[...]przewidziano teren zielony, co odpowiadało aktualnemu w dacie wywłaszczenia sposobowi zagospodarowania tej nieruchomości. Trafna jest także konkluzja, iż przeznaczeniem terenów zielonych była izolacja poszczególnych budynków, a ponieważ teren działki nr 2[...] znajdował się na obrzeżach osiedla, w pobliżu istniejącej już szkoły, zieleń tej działki miała izolować osiedle od istniejącej w sąsiedztwie szkoły. Powyższe okoliczności zostały precyzyjnie ustalone w toku dotychczasowego postępowania, a skarga kasacyjna ich nie podważa, koncentrując się wyłącznie na okolicznościach związanych z zajęciem przedmiotowej nieruchomości pod szkołę.
Odniesienie się do tych zarzutów wypada poprzedzić uwagą, iż skarga kasacyjna stawiając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie podważa realizacji przybliżonego powyżej celu wywłaszczenia. W tej natomiast kwestii Sąd I instancji trafnie wskazał, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed 1980 r. Odwołał się w tym zakresie do oceny takich okoliczności sprawy jak zdjęcie satelitarne z 1982 r., na którym widnieją wszystkie elementy w otoczeniu budynku nr 4 uwidocznione na planie realizacyjnym z 1972 r., a poza budynkiem nr 4 zrealizowana została ulica osiedlowa, miejsca parkingowe oraz zieleń naprzeciwko budynku, w tym w miejscu przedmiotowej działki nr 290/9. Okoliczności te potwierdza także mapa ewidencyjna gruntów pochodząca z 1980 r., oraz oświadczenie przedstawicieli Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w K[...] z dnia 17 czerwca 1980 r. stwierdzające wybudowanie na przedmiotowym terenie, w latach 1975 – 1978, dwóch budynków mieszkalnych, w tym budynku nr 2[...] (oznaczonego na planie realizacyjnym z 1972 r. jako budynek nr 4[...]).
Powyższe wyraźnie potwierdza stanowisko Sądu I instancji, iż realizacja projektowanego "dogęszczenia" osiedla mieszkaniowego nastąpiła przed 1980 r. Istotne jest przy tym, że cel wywłaszczenia zrealizowano także na działce nr 290/9, która nieprzerwanie, co najmniej od 1970 r., stanowiła teren zielony.
Z wyznaczonej w toku dotychczasowego postępowania osi czasu wynika, iż aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nastąpił już po realizacji celu dokonanego wywłaszczenia. Zmiana sposób zagospodarowania terenu działki objętej żądaniem zwrotu nastąpiła na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego decyzją z dnia 27 stycznia 1980 r. i wskutek podziałów działki nr 2[...]. Kwestie te wyczerpująco omówione zostały w motywach zaskarżonego wyroku i wynika z nich jednoznacznie, że część dawnej działki nr 29[...] została w dniu 11 listopada 1984 r. podzielona na kolejne dwie działki, z których jedna (nr 411/3) została przekazana Dzielnicowemu Zespołowi E[...] Szkół, zgodnie z opinią z dnia 14 listopada 1983 r. Powyższy podział nieruchomości został uwidoczniony w ewidencji gruntów w 1985 r. Okoliczności te jednoznacznie wskazują, iż przekazanie części terenu dawnej działki nr 2[...] na rzecz szkoły znajdującej się w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego miało miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej i decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia 13 września 1972 r.
Odnosząc się w powyższych okolicznościach do spoczywającego na organach administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wypada uznać, iż toku badanego postępowania prawidłowo zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej (materialnej) statuowana art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej podjęły wszelkie kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością (art. 77 § 1 k.p.a.), a postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało co do wszystkich okoliczności sprawy stanowiących fakty prawotwórcze, zaś ich ocena odpowiada treści art. 80 k.p.a. Z ustaleń organów, odpowiadających ww. dyrektywom dowodzenia wynika jednoznacznie, iż realizacja celu wywłaszczenia w zakresie "dogęszczenia" osiedla mieszkaniowego nastąpiła przed przekazaniem części działki nr 2[...]na cele szkolnictwa.
Wyjaśnienie tej kwestii nastąpiło w sposób odpowiadający treści art. 136 i art. 137 u.g.n., bowiem to przepisy prawa materialnego wskazują fakty prawotwórcze. Nie można tym samym zgodzić się z autorem kasacji, iż nadal zachodzi potrzeba pogłębienia wyjaśnień w zakresie takich okoliczności jak chociażby: podstawa, zakres, funkcja i czas zajęcia przedmiotowej nieruchomości przez szkołę, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie są wskazywane dowody pominięte w toku dotychczasowego postępowania. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie jako naruszony przywołano art. 136 ust. 3 zdanie 1 w związku z art. 137 u.g.n. zarzucając "wadliwą wykładnię". Nie ulega wątpliwości, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Stawiając taki zarzut autor kasacji winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego generalnie polega na uzyskaniu nieprawidłowego wyniku interpretacji prawa, co może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Badany zarzut pozbawiony jest takich odniesień. Wskazuje natomiast na wadliwie ustalony cel wywłaszczenia, a zatem podważa podstawę faktyczną wyrokowania. Przy czym, w ocenie autora kasacji, owa wadliwość przejawia się w dokonaniu powyższego ustalenia z wykorzystaniem zbyt szeroko zakreślonych okoliczności sprawy, a nie wyłącznie na podstawie treści decyzji wywłaszczeniowej. Sformułowanie w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię jest oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie powołuje się jednak na tego rodzaju braki uzasadnienia.
Dodatkowo w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również i w tym zakresie skarga kasacyjna nie formułuje zarzutu braku możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast ewentualne wady postępowania wyjaśniającego nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.
Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas gdy podejmie się kontroli podmiotu spoza administracji publicznej albo zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast informacji wskazujących na taki stan rzeczy. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten także jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania.
Stąd też, to czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji powyższych uwag za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przepisów wynikowych w postępowaniu sądowym (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Zastosowanie powyższych regulacji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (art. 151 p.p.s.a.), albo też, że kontrolowany akt narusza prawo materialne, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a.) lub narusza przepisy postępowania, inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli owe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a.). Wskazana powyżej niezasadność zarzutów podniesionych w ramach obu podstaw kasacyjnych nie pozwala potwierdzić zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Jednocześnie należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, tj. art. 151 p.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.