Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 425/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] marca 2021 r. w przedmiocie ochrony zwierząt.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. 1. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie, iż organy zarówno I jak i II instancji nie ustaliły istotnych okoliczności sprawy, niezbędnych do jej wyjaśnienia - tj. nie zwróciły się do Komendy Miejskiej w K. o udzielenie informacji co do postępowania prowadzonego z zawiadomienia K. Stowarzyszenia Pomocy dla Zwierząt "[...]" w K. oraz poczynionych ustaleń co do stanu zwierząt oraz warunków, w jakich przebywały, nie domagał się przedłożenia przez w/w jakichkolwiek dokumentów weterynaryjnych świadczących o rzekomych zaniedbaniach psów, co doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Poznaniu że Skarżący dopuścił się zaniedbań w zakresie utrzymania zwierząt i naruszenia przepisów art. 6 ust. 2 pkt 10, 17,19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity - Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.);
2. 2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły z urzędu dodatkowego postępowania w celu ustalenia w/w kwestii związanych z postępowaniem karnym prowadzonym przez KMP w K. dotyczących stanu zdrowia zwierząt, ich warunków bytowych oraz tego, czy po stronie Skarżącego wystąpiły jakiekolwiek uchybienia;
3. 3. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie, że organy zarówno I jak i II nie odniosły się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu (twierdzeń dotyczących postępowania karnego prowadzonego w sprawie i ustaleń, w jego ramach poczynionych), a także nie wskazały, na jakiej podstawie uznano, iż brak udziału odwołującego się w postępowaniu przed organem I instancji w ogóle, nie miało wpływu na wynik sprawy;
4. 4. naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 lt. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do tego, że Skarżący nie miał możliwości uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, odnoszenia się do zgromadzonych w sprawie dowodów, a także składania wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń jak również swoich własnych wyjaśnień co do rzeczywistych warunków bytowych psów oraz przebiegu interwencji i kontaktów z K. Stowarzyszeniem Pomocy dla Zwierząt "[...]" z siedzibą w K., przez co organy zarówno I jak i II instancji opierały się wyłącznie na twierdzeniach jednej strony postępowania;
5. 5. naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w skardze mimo, że dokumenty te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem ukazywały rzeczywiste warunki bytowe psów oraz to, że były one zadbane i pozostawały pod stałą opieką nie tylko właściciela, ale także lekarza weterynarii, a ponadto wskazywały na celowe działania organizacji H., które miały na celu przedstawienie sytuacji zwierząt jako gorszej niż była ona w rzeczywistości.

Skarżący na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa adwokackiego wg. norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Kolegium zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta K. (Prezydent) o czasowym odebraniu Skarżącemu dwóch psów w typie labradora i przekazaniu ich pod opiekę K. Stowarzyszenia Pomocy dla Zwierząt "[...]" (Stowarzyszenie).

Podstawą prawną decyzji organów był art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 638 z późn. zm., dalej "u.o.z."). Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było ustalenie, że zwierzęta przebywały w warunkach zagrażających ich zdrowiu i życiu, w kojcu postawionym na polu, znajdującym się w dość dalekiej odległości od zabudowań mieszkalnych. Kojec nie posiadał zadaszenia, które miałoby chronić przed warunkami atmosferycznymi, a w szczególności przed wiatrem, słońcem i opadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił w pełni ustaleni faktyczne organów oraz dokonaną przez nie ocenę prawną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący uzasadnia podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zaniechaniem zwrócenia się przez organy do Komendy Miejskiej w K. o udzielenie informacji co do postępowania prowadzonego z zawiadomienia Stowarzyszenia i poczynionych w nim ustaleń.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym obowiązek podejmowania przez organy administracji publicznej z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, został zatem poszerzony o działanie na wniosek stron. Jeśli zatem organy ustalą, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona sytuacja ma lub nie ma miejsca w sprawie, to co do zasady nie są zobligowane do poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie.

Na organie nie spoczywa nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji gdy określone, istotne dla sprawy fakty, zostały już ustalone. Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, nie może ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet bowiem jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 k.p.a. ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła.

Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony zainteresowanej oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (por. wyroki NSA z20 stycznia 2022 r. III OSK 1185/21, oraz z 14 lutego 2023 r. I OSK 2821/19 i przywołane w nich orzecznictwo).

W niniejszej sprawie organy dokonały ustaleń, co do warunków w jakich znajdowały się zwierzęta na podstawie zawiadomienia złożonego przez Stowarzyszenia oraz dokumentacji fotograficznej. Skarżący nie kwestionował zdjęć znajdujących się w aktach sprawy. Jeżeli w jego ocenie zasadne było przeprowadzenie dowodu z innych dokumentów, mógł je przedłożyć na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Sąd kasacyjny zwraca uwagę w tym miejscu, że skoro Skarżący miał wiedzę o postępowaniu karnym prowadzonym w związku z zawiadomieniem złożonym przez Stowarzyszenie oraz o wynikach tego postępowania, mógł przedłożyć odpowiednie dokumenty do akt sprawy i wnosić o przeprowadzenie z nich dokumentów. Skoro Skarżący zaniechał podjęcia takich działań, nie może stawiać Sądowi pierwszej instancji zarzutu niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. oraz naruszenia przez organ drugiej instancji art. 136 § 1 k.p.a.

Przywołany jako wzorzec kontroli w zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne zaś zgodnie z art. 140 k.p.a. - w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcia organów obu instancji zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że przywołany przez organy art. 7 ust. 3 u.o.z. pozwala na wyodrębnienie dwóch etapów procedury odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi przez wskazane w art. 7 ust. 3 u.o.z. podmioty. W pierwszej kolejności, podmiot ten odbiera zwierzę, jeżeli stwierdzi zaistnienie szczególnych okoliczności, niecierpiących zwłoki. Po interwencyjnym odebraniu zwierząt dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy w momencie odebrania zwierzęcia zachodziły przesłanki, które pozwalały na dokonanie tej czynności. Z powyższego wynika, że w sytuacji interwencyjnego odebrania zwierzęcia przez podmioty wymienione w art. 7 ust. 3 i usankcjonowania tej czynności przez właściwy organ, to nie ten przepis stanowi podstawę do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia lecz rozstrzygnięcie takie winno być podjęte na podstawie art. 7 ust. 1 u.o.z (por. wyrok NSA z 3 lutego 2023 r. I OSK 126/21).

Wadliwie zatem organy obu instancji wskazały jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 7 ust. 3 u.o.z. ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Istniała bowiem podstawa prawna upoważniająca organ do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt zaś zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 7 ust. 1 u.o.z., to jest, że zwierzęta traktowane były w sposób o jakim mowa w art. 6 ust. 2 u.o.z.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej, zwierzęta przebywały w warunkach zagrażających co najmniej ich zdrowiu ale również życiu, kojec znajdował się w polu w znacznej odległości od jakichkolwiek zabudować, nie posiadał zadaszenia, które mogłoby chronić przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi (słońcem, opadami, wiatrem). Kolegium zwróciło również uwagę na znaczną ilość odchodów na całej powierzchni klatki, z czego wynika, że psy musiały w tych warunkach znajdować się od co najmniej kilku dni.

Rzeczywiście, Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji do kwestii związanych z wystąpieniem do Komendy Policji. Jak jednak słusznie zwrócił uwagą Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku (a stanowisko to Sąd kasacyjny w pełni podziela) w realiach sprawy wydanie przez organy decyzji z art. 7 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 u.o.z. nie wymagało konfrontacji materiału dowodowego z materiałami zebranymi przez Komendę Miejską Policji w K. Celem postępowania prowadzonego przez organy Policji było ustalenie, czy zaistniały przesłanki do ewentualnego ukarania Skarżącego. Postępowanie administracyjne o odebranie zwierząt dotyczyło co prawda tego samego stanu faktycznego, jednak w jego trakcie nie ustala się winy właściciela czy opiekuna zwierząt, ale weryfikuje się przede wszystkim, czy wystąpił stan zagrażający samym zwierzętom, który to stan nie powinien oraz nie mógł dłużej trwać i powinien być przerwany poprzez ich odebranie (interwencyjne).

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 4 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy oraz stanowiska stron postępowania. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko organów, w tym co zaistnienia w sprawie przesłanek zastosowania art. 7 ust. 1 i ust 3 u.o.z..

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Okoliczności takie jednak w sprawie nie zaistniały.

Istota uzasadnienia zarzutu objętego punktem 4 petitum skargi kasacyjnej polega na wadliwym, w ocenie Skarżącego, pominięciu przez Sąd faktu, że nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji na skutek naruszenia przezeń art. 10 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 23 stycznia 2023 r. I OSK 2635/19).

W niniejszej sprawie, Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie wskazał, jakie konkretnie dowody i twierdzenia mógłby podnieść, gdyby organ pierwszej instancji zawiadomił go o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów. Skarżący wskazał w skardze kasacyjnej, że gdyby mógł uczestniczyć w postępowaniu do przedłożyłby załączoną do niniejszej skargi dokumentację. Jak jednak wynika z akt sądowych do skargi kasacyjnej nie zostały dołączone żadne dokumenty. Argumentacja Skarżącego począwszy od odwołania, poprzez skargę i skargę kasacyjną sprowadza się do negowania oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i twierdzenia, że psy nie były zaniedbane a Skarżący zapewniał im opiekę dojeżdżając do nich co kilka dni, pozostawiając jedzenie i wodę oraz planując wybudowanie zadaszenia kojców.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji ocena, czy doszło do znęcania się nad zwierzętami w postaci "utrzymywania zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa" wymaga odwołania się w pewnym zakresie do kryteriów pozaprawnych, zasad doświadczenia życiowego. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że fakty utrwalone w aktach sprawy nie pozostawiały wątpliwości, że miało miejsce utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania. Za takie warunki Sąd Wojewódzki uznał przechowywania psów bez bieżącej opieki, uwięzionych na małej przestrzeni, nieosłoniętej od wiatru i deszczu (w listopadzie), wyposażonej w niewielkie budy (nieznaczne ocieplenie było tylko na dachu), które znajdowały się na przestrzeni z odchodami i błotem, zaś Sąd kasacyjny ocenę taką w pełni podziela.

Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a nie został uzasadniony. Okoliczność, że Skarżący nie czuje się przekonany argumentacją organów nie może świadczyć o naruszeniu wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd kasacyjny przypomina, że zarządzeniem Sąd pierwszej instancji z dnia [...] października 2021 r. włączone zostały do akt sprawy kolorowe wydruki fotografii z [...] listopada 2020 r. W aktach administracyjnych znajduje się również obszerna dokumentacja fotograficzna. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że przedkładane przez Skarżącego zdjęcia znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy i ani te zdjęcia ani dowód z książeczki zdrowia psów nie mogły być skutecznym przeciwdowodem dla obiektywnie stwierdzonego stanu odpowiadającego art. 6 ust. 2 pkt 10, 17 i 19 u.o.z.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawie nie dowodzono, że Skarżący zaniechał w ogóle opieki nad zwierzętami. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, wymienionymi przez ustawodawcę postaciami znęcania się nad zwierzętami jest między innymi: "utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji" (art. 6 ust. 2 pkt 10 u.o.z.), "wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu" (art. 6 ust. 2 pkt 17 u.o.z.) czy "utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku" (art. 6 ust. 2 pkt 19 u.o.z.). Przyczyną dla której w niniejszej sprawie zastosowano art. 7 ust. 1 i ust. 3 u.o.z. było ustalenie, że sposób sprawowanej przez Skarżącego pieczy nad psami polegający na pozostawieniu ich w listopadzie w nieosłoniętych kojcach, na wolnej przestrzeni (co oznacza zaistnienie przesłanki z art. 6 ust. 2 pkt 17 u.o.z.), bez dostatecznie częstej opieki (co oznacza zaistnienie przesłanki z art. 6 ust. 2 pkt 10 i pkt 19 u.o.z) był nieprawidłowy i zagrażał zdrowiu zwierząt.

Zatem wykazywanie, że psy poddawane były obowiązkowym szczepieniom a Skarżący odwiedzał je raz na kilka dni, sprzątał wtedy kojce i pozostawiał jedzenie czy nawet czasem starł się zapewnić im spacer pozostaje bez wpływu na ocenę, że w listopadzie 2020 r. psy przetrzymywane były w warunkach o których mowa w art. 6 ust. 2 u.o.z. Opieka sprawowana przez Skarżącego w dacie odebrania psów prawidłowo uznana została przez organy a następnie Sąd p pierwszej instancji za niewystarczającą.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.