Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 261/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta [...] ustalił, w oparciu o przepis art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., opłatę adaicencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 3.918,00 zł. Przesłanką jej ustalenia było wybudowanie, przez Miasto [...] drogi – ul. [...], na odcinku od ul. [...] do cieku wodnego [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono skarżącej A. R., jako właścicielce nieruchomości położonej przy ul. [...]. Bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi zapewniony został przez wjazd i wejście na nieruchomość. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym ustalił wzrost wartości nieruchomości, co w konsekwencji pozwoliło na ustalenie wspomnianej opłaty.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wnosiła o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie jej uchylenie, zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych (w istocie bowiem, jej zdaniem dokonano przebudowy już istniejącej drogi); nierzetelność w wycenie rzeczoznawcy polegającą na zawyżeniu wartości nieruchomości w stosunku do jej wartości sprzed wybudowania nowej drogi, gdyż nieruchomość już wcześniej miała utwardzoną nawierzchnię, ułatwiająca dojazd do nieruchomości oraz oświetlenie drogi, co oznacza, że nie doszło do polepszenia standardu nieruchomości. Na koniec sformułowano zarzut naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n., albowiem decyzja nie została wydana jako ostateczna i wykonalna w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji odnośnie ustalenia faktu, iż doszło do wybudowania drogi, a nie jedynie do jej przebudowy. Podkreślił, że budową jest również odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Przebudową zaś jest wykonanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że przed 2012 r. nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, że w sprawie doszło do budowy drogi. Kolegium podzieliło również ocenę organu pierwszej instancji odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego zaznaczając, że nie dostrzeżono w nim uchybień dających podstawę do jego dyskwalifikacji jako środka dowodowego. Na koniec, odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważył, że trzyletni termin do wydania decyzji został zachowany, bowiem w tym terminie została wydana decyzja organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zarzuciła uchybienia w prowadzeniu postępowania dowodowego i przyjęcie błędnych ustaleń, co skutkowało stwierdzeniem, że przed 2012 r. na ulicy nie istniała droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz przyjęcie, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. Nadto zarzuciła błędną wykładnię art. 143 ust. 2 u.g.n. polegającą na przyjęciu, iż pod pojęciem "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" rozumie się również remont istniejącej drogi. Zwrócono uwagę na fakt poniesienia przez właścicieli nieruchomości kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 u.g.n.). Skarżąca zakwestionowała również fakt stworzenia, po dokonanej inwestycji, "warunków do korzystania z wybudowanej drogi", w czym upatrywała naruszenie art. 145 ust. 1 u.g.n., a na koniec zarzuciła naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w terminie 3 lat od stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, podczas gdy jej zdaniem ustawodawca miał na myśli termin wydania decyzji ostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., dokonał obszernej analizy przepisów, w tym zwłaszcza regulacji prawa budowlanego, akcentując różnice pomiędzy pojęciami budowy i przebudowy. Sąd uznał, że organy rozstrzygnęły na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, które spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił istotę opłaty adiacenckiej przywołując definicję z art. 4 pkt 11 u.g.n. Wskazał, że obowiązek uiszczenia nałożonej opłaty istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy uznały, że doszło do budowy drogi, a nie jej remontu lub modernizacji, stąd też istniały przesłanki do ustalenia wspomnianej opłaty.
W skardze kasacyjnej od tego orzeczenia skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:
- - naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegający na tym, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a., co skutkowało nieuwzględnieniem skargi;
- - naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji przed upływem przedawnienia jest skuteczne, nawet jeżeli taka decyzja nabyła walor ostateczności już po upływie trzyletniego terminu przedawnienia;
- - naruszenie prawa materialnego, a to art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż organy niewymienione w tej ustawie, które wydały decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej, miały uprawnienia do czynienia wiążących ustaleń co do legalności wykonanej inwestycji.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że skarżąca od początku kwestionowała charakter prac prowadzonych na ul. [...] w [...] wskazując, iż w istocie doszło do jej modernizacji, nie zaś budowy. Podkreślono, że ul. [...] istniała już wcześniej, a charakter wykonanych prac polegał na wymianie nawierzchni, oświetlenia oraz mediów w drodze a nie na budowie nowego obiektu budowlanego. Zarazem nie doszło również do zmiany granic pasa drogowego, a dokonany w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podział nieruchomości w istocie miał na celu "uporządkowanie" działek drogowych, które wchodziły w skład pasa drogowego. W tym kontekście zwrócono również uwagę na brak kompetencji organu orzekającego o ustaleniu opłaty adiacenckiej do oceny legalności wykonanej inwestycji.
Strona podkreśliła również, iż jej zdaniem doszło do błędnej interpretacji przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie musi uzyskać waloru ostateczności przed upływem trzyletniego terminu wskazanego w powołanym przepisie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną dotychczas argumentację podkreślając, że pogląd strony dotyczący waloru ostateczności decyzji ustalającej opłatę adiacencką mógłby być brany pod uwagę w odniesieniu do tejże opłaty, ale ustalanej w wyniku podziału nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ramach kontroli prowadzonej w oparciu o przepis art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek dających możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, zaś zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej pod adresem tego rozstrzygnięcia okazały się pozbawione podstaw.
Nie jest uzasadniony sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów Prawa budowlanego. Przepisy te stanowią o obowiązkach organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego i o skutkach samowoli budowlanej, co nie było przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przepisy te zatem nie znajdowały i nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie.
Wobec jednak treści uzasadnienia tego zarzutu, przypomnieć przyjdzie na wstępie, że przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. daje organowi wykonawczemu gminy możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W istocie więc, aby doszło do ustalenia wspomnianej opłaty potrzebne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków: wybudowania drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z niej. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy stroną a organami administracji koncentrowała się na ocenie robót dokonanych na ul. [...] w [...]. Kluczowym było bowiem ustalenie, czy w istocie doszło do budowy nowej drogi lub też rozbudowy wcześniej istniejącej, czy być może przeprowadzone prace miały charakter remontu, ewentualnie modernizacji. Od poczynionych ustaleń zależała odpowiedź na pytanie, czy w ich wyniku doszło do udostępnienia skarżącej możliwości korzystania z drogi. Dalszą kwestią było ewentualne stwierdzenie przedawnienia w ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Zwrócić zatem przyjdzie uwagę, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do cieku [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów bezspornie wynika, że w miejscu planowanej inwestycji istniał wcześniej ciąg komunikacyjny, umożliwiający korzystanie z nieruchomości bezpośrednio doń przyległych (vide: oznaczenia na mapach geodezyjnych symbolem "dr"). Pozostawiając na uboczu rozważań status owego ciągu komunikacyjnego, który w toku postępowania nie został w sposób jednoznaczny wyjaśniony, wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej miało ustalenia charakteru przeprowadzonych prac budowlanych. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2016 r, poz. 1440), zwanej dalej u.d.p., budową drogi jest wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa.
Z kolei przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Co istotne, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, czy pojęcie "budowy drogi" należy wiązać z definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych, czy też z regulacjami ustawy Prawo budowlane. W tym ostatnim z przywołanych aktów prawnych, w art. 3 pkt 6 wskazano, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wobec faktu, iż regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tylko o stworzeniu możliwości korzystania z "wybudowanej drogi" a istota opłaty adiacenckiej polega na partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury, skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że również rozbudowa drogi, w świetle przywołanego przepisu prawa budowlanego kwalifikuje się jako przesłanka nałożenia tej opłaty.
Dla oceny charakteru przeprowadzonych robót istotne znaczenie ma stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w [...], wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., z którego wynika, że budowla (ulica [...]) nie spełniała warunków technicznych, które pozwoliłyby zakwalifikować ją do dróg publicznych (jednej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.p.). Wobec powyższego przedmiotowa inwestycja polegała na budowie drogi, nie zaś na remoncie już istniejącej, gdyż takowa, z formalnego punktu widzenia nie istniała. Ewentualna przebudowa mogłaby bowiem mieć miejsce w odniesieniu do obiektu budowlanego spełniającego kryteria formalne "bycia drogą" nie zaś do takiego, który tylko funkcjonalnie mógłby do takiej kategorii być zaliczony.
Gdyby jednak nawet przyjąć, że istniejący wcześniej ciąg komunikacyjny odpowiadał wymogom stawianym drogom, to charakter przeprowadzonych robót kwalifikował je jako budowę. Jak już bowiem wyżej wspominano, rozbudowa istniejącej drogi, w świetle regulacji prawa budowlanego i tak musiałaby być uznana za budowę, co przy uwzględnieniu wykładni celowościowej art. 145 ust. 1 u.g.n. dawałoby podstawy do ustalenia i obliczenia opłaty adiacenckiej. O tym zaś, że na gruncie niniejszej sprawy nastąpiła co najmniej rozbudowa istniejącej drogi świadczy fakt, iż na mocy decyzji z dnia [...] września 2011 r. dokonany został podział nieruchomości, w wyniku którego część nowo powstałych działek stała się własnością Miasta [...].
Nie można tym samym przejść nad tym faktem do porządku i twierdzić, tak jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że ów podział miał na celu jedynie "uporządkowanie działek drogowych, które od dziesięcioleci wchodziły w skład pasa drogowego ul. [...]". Otóż, odwołując się do treści art. 4 ust. 1 u.d.p. wskazać przyjdzie, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Skoro więc wcześniej ul. [...], z formalnego punktu widzenia, nie posiadała statusu drogi, to tym samym przestrzeń nad i pod nią nie mogła być uznana za pas drogowi, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p.
Powołany wcześniej art. 145 ust. 1 u.g.n. uzależnia nałożenie opłaty adiacenckiej od spełnienia dodatkowego warunku, a mianowicie: stworzenia warunków do korzystania z wbudowanej drogi. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". Z tego punktu widzenia nieodzowna jest sięgnięcie do regulacji prawa budowlanego, które odnoszą się do zagadnień dotyczących zakończenia procesu budowlanego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowanego lub też zgłoszenie takiego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczym warunkiem przystąpienia do użytkowania.
Podzielić wypada argumentację Sądu pierwszej instancji, który powiązał pojęcie "stworzenia warunków do korzystania z drogi" (art. 145 ust. 1 u.g.n.) z datą upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego). Dopiero więc od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi, a zarazem "stworzenia warunków do korzystania z niej". W świetle powołanych przepisów data protokolarnego odbioru wybudowanego obiektu nie ma więc znaczenia. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego.
Reasumując, nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, doszło wcześniej do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy) o charakterze drogi. Istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania, nawet wówczas, gdy obiekt ten będzie posiadał cechy drogi (np. nawierzchnię z masy bitumicznej) nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu upływu terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji, wskazać przyjdzie, że z żadnej z regulacji nie wynika, aby ustawodawca przewidywał konieczność wydania w tym terminie decyzji ostatecznej. W tej materii sądy administracyjne prezentują utrwaloną linię orzecznictwa, opartą o uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09, w której przesądzono, że termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wskazując zarazem, że opłata ta może być określona decyzją nieostateczną.
Mając na względzie opisane wyżej okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.