Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1202/12, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. w Krakowie, zatwierdzony został podział działki nr 429/1 na działki nr 429/6 i nr 429/7. W wyniku tego podziału działka nr 429/7 o pow. 0,1782 ha, została przejęta na rzecz Miasta G. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Mając na uwadze regulację zawartą w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej "u.g.n.") [...] Sp. z o.o. w Krakowie, wobec braku porozumienia z Gminą Miejską G., wystąpiła z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Starosta G. w dniu [...] kwietnia 2011 r., w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Od tej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta G. zarzucając, że pominięto, iż na przedmiotowej działce znajduje się obiekt budowlany, który został wybudowany i sfinansowany przez Miasto G. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Starosty G. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Starosta G. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o. o., za działkę ewidencyjną nr 429/7 o pow. 0,1782 ha, położoną w G. w kwocie 240 144,00 zł, w tym za wieczyste użytkowanie działki kwotę 86 962,00 zł, za nawierzchnię asfaltową drogi kwotę 129 914,00 zł, za nawierzchnię przystanku kwotę 17 145,00 zł i za oświetlenie uliczne kwotę 6123,00 zł, zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę Miejską G. W uzasadnieniu podano, że odszkodowanie za działkę nr 429/7 zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. W opinii organu I instancji wycena ta sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Starosta G. stwierdził, że prowadzone postępowanie wykazało, że [...] Sp. z o.o. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2005 r. Rep. [...], nabyła całą położoną w G. nieruchomość, na mocy której stała się użytkownikiem wieczystym między innymi działki nr 429/1 wraz z urządzoną na niej drogą dojazdową i przystankiem autobusowym, zaś stan taki trwał niezmiennie do dnia [...] kwietnia 2008 r., tj. do czasu nabycia tej nieruchomości przez Miasto G. Od powyżej decyzji Miasto G., reprezentowane przez Burmistrza Miasta G., wniosło odwołanie, w którym podważono prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez T. K. Podniesiono zarzut, że ustalając wysokość odszkodowania należnego firmie [...] Sp. z o.o. za działkę ewidencyjną nr 429/7 o pow. 0,1782 ha położoną w G. organ nie wziął w ogóle pod uwagę faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany, który został wybudowany (sfinansowany) przez Miasto G. Podniesiono, że z istoty samego odszkodowania wynika, iż jego wysokość powinna odpowiadać wartości poniesionych szkód.
Skoro właściciel przedmiotowej nieruchomości nie poniósł nakładów na nieruchomość, a nakłady te poniosła osoba trzecia – Miasto G. – to właściciel nieruchomości nie może żądać od Miasta G. odszkodowania za szkodę, skoro takiej szkody nie poniósł.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty G. z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 3 listopada 2011 r. zawiera wady, które rodzą wątpliwość co do prawidłowości sporządzonej wyceny. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca niejako "automatycznie" zrezygnował z metody wyceny wskazanej w ust. 4 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 oraz z 2005 r. Nr 196, poz. 1628), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 1675, poz. 985), bez wskazania wyczerpującego uzasadnienia przyczyn nie skorzystania z tej metody, a w efekcie określił wartość działki nr 429/7 w oparciu o metodę wyceny wskazaną w § 36 ust. 3 pkt 1, która jednak "wydaje się" nie ma tu zastosowania, gdyż metodę tę stosuje się w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca, gdyż przeznaczenie działki nr 429/7, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 września 2005 r. nie spowodowało zwiększenia jej wartości, lecz było tożsame z przeznaczeniem określonym decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (tj. pod drogę gminną). Ponadto Wojewoda stwierdził, że operat nie zawiera odpowiedniego opisu atrybutów nieruchomości, co uniemożliwiało dokonanie oceny czy obliczenie wskaźników korygujących dokonane zostało w sposób prawidłowy.
Organ wskazał też, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami, stosując dla potrzeb wyceny transakcje z lat 2009–2010 dla obrębu G. Jednak, w opinii organu odwoławczego, nie mógł on zweryfikować prawidłowości ustaleń rzeczoznawcy ze względu na zbyt mały zbiór nieruchomości podobnych. Ze względu na wskazane wady operat szacunkowy z dnia 3 listopada 2011 r. nie mógł być uznany za prawidłowy, co uniemożliwiało jego wykorzystanie w postępowaniu odwoławczym.
Organ II instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zachodzić będzie konieczność dokładnego i rzetelnego ustalenia, czy składniki budowlane znajdujące się na działce ewid. nr 429/7 (tj. droga dojazdowa i przystanek autobusowy) objęte były umową sprzedaży z [...] października 2005 r. Rep. [...], a tym samym czy na dzień wydania decyzji podziałowej stanowiły one własność [...] Sp. z o.o.
Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. w Krakowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie § 36 ust. 6 w związku z § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., art. 157 u.g.n., art. 235 Kodeksu cywilnego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że nie powinno budzić wątpliwości, iż wszystkie budynki, budowle, obiekty budowlane wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste w trakcie tego użytkowania, stają się własnością użytkownika wieczystego i z tej racji strona skarżąca jest właścicielką spornego przystanku i drogi dojazdowej, wbrew twierdzeniom podnoszonym przez Wojewodę. Zakwestionowano ocenę operatu dokonaną przez organ odwoławczy i stwierdzono, że operat spełniał wymagania zawarte we wskazanych przepisach § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1202/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż strona skarżąca umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2005 r., rep. [...], nabyła całą położoną w G. nieruchomość, na mocy której stała się użytkownikiem wieczystym m.in. działki nr 429/1 wraz z urządzoną na niej drogą dojazdową i przystankiem autobusowym. Stan taki trwał niezmiennie do dnia [...] kwietnia 2008 r., tzn. do czasu wydania przez Burmistrza Miasta G. decyzji o numerze [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w G. i oznaczonej jako działka nr 429/1 na działki nr 429/6 i nr 429/7 oraz stwierdzającej, że działka nr 429/7 przechodzi z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej G. jako działka wydzielona pod drogę publiczną gminną.
W ocenie Sądu błędne jest stanowisko Wojewody Małopolskiego poddające wątpliwości fakt, że skarżąca Spółka umową sprzedaży z dnia [...] października 2005 r. Rep. [...] nabyła również sporny przystanek oraz drogę dojazdową. Sąd zwrócił uwagę, że w ww. umowie jednoznacznie określono, iż przedmiotem sprzedaży na rzecz [...] Sp. z o.o. było m.in. "prawo użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w paragrafie pierwszym aktu oraz budynki i budowle zlokalizowane na tej nieruchomości" (§ 3 umowy z dnia [...] października 2005 r.). Natomiast w § 1 umowy oraz w załączniku zawierającym wykaz sprzedawanych składników majątkowych ujętych w ewidencji księgowej sprzedawcy wymieniono m.in. położone na nieruchomości: drogi, place, chodniki oraz pas włączenia i wyłączenia drogi.
Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest – zgodnie z art. 235 § 2 k.c. – prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego. Mogą więc one być przenoszone tylko łącznie; zbycie zaś prawa użytkowania wieczystego odnosi się także do budynków i innych urządzeń (Teresa A. Filipiak, Komentarz do art. 235 Kodeksu cywilnego, Komentarz Lex 2009).
W odniesieniu do operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. Sąd I instancji stwierdził, że skoro Wojewoda dostrzegł uchybienia w jego sporządzeniu, to powinien je wyjaśnić we własnym zakresie. Sąd przypomniał, że uchylenie decyzji przez organ odwoławczy może nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a w decyzji kasacyjnej należy wskazać z jakich przyczyn organ nie zastosował art. 136 k.p.a.
Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ podejmie działania mające na celu wyjaśnienie ww. wątpliwości, a następnie rozstrzygnie sprawę, przy uwzględnieniu okoliczności, że przedmiotem umowy sprzedaży z dnia [...] października 2005 r. Rep. [...] był również sporny przystanek autobusowy. Organ uwzględni również pogląd, że prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 235 § 2 k.c. prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyło Miasto G., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w taryfowej wysokości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 235 § 2 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, iż skarżąca spółka umową sprzedaży z dnia [...].10.2005 r., Rep. [...], nabyła również sporny przystanek oraz drogę dojazdową, kiedy w rzeczywistości, jeżeli budowla nie została wzniesiona ani nabyta przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, nie stanowi własności użytkownika i nie jest objęta prawem własności związanym z użytkowaniem wieczystym, co powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie przyjął, iż skoro Wojewoda dostrzegł uchybienia w sporządzonym operacie szacunkowym to powinien je wyjaśnić, ponieważ w ocenie Sądu to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie (możliwe) kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji, gdy tymczasem przyjęcie takiego poglądu, a mianowicie obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy przez Wojewodę Małopolskiego doprowadziłoby do pozbawienia strony prawa do odwołania się od decyzji, a tym samym naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
- b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przejawiające się w tym, iż Sąd dokonując oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania dokonał zbyt daleko idących wskazań dla organu, poprzez stwierdzenie, iż w ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie wskazanych wątpliwości, a następnie rozstrzygnięcie sprawy, przy czym przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej poglądów, z których wynika, że przedmiotem umowy sprzedaży z dnia [...] października 2005 r. Rep. [...] był również sporny przystanek albowiem w ww. umowie jednoznacznie określono, iż przedmiotem sprzedaży na rzecz [...] Sp. z o.o. było m.in. "prawo użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w paragrafie pierwszym aktu oraz budynki i budowle zlokalizowane na tej nieruchomości", gdy tymczasem przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, jak też wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów.
W piśmie z dnia 17 września 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą Krakowie, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa adwokackiego w postępowaniu, obejmującego sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma ustosunkowano się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono, by wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności, wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., z tego względu postępowanie kasacyjne ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 235 § 2 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem: "Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym". Interpretując tę normę Sąd I instancji stwierdził, że oznacza ona, iż własność budynków (innych urządzeń) znajdujących się na gruncie dzieli los prawny użytkowania wieczystego. Podzielając ten pogląd przytoczyć trzeba stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt III CZP 60/11 (OSNC 2012, nr 6, poz.
- 60) w której przyjęto, że budynek wzniesiony przez dzierżawcę na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowi własność wieczystego użytkownika.
W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że własnością użytkownika wieczystego stają się wszystkie budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, niezależnie od tego przez kogo zostały po ustanowieniu użytkowania wieczystego wzniesione. Przedstawiono także umotywowane prawnie stanowisko, odwołujące się m.in. do sensu przewidzianego w art. 235 k.c. odstępstwa od zasady superficies solo cedit, w myśl którego wykładnia art. 31 u.g.n. i art. 235 k.c. przemawia za poglądem, że wszystkie przypadki wzniesienia budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste powinny być w kontekście art. 235 § 1 zdanie pierwsze k.c. oceniane tak, jakby wzniesienia dokonał sam użytkownik wieczysty.
Prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 235 § 2 k.c. prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego. Mogą one być przenoszone tylko łącznie, zbycie prawa użytkowania wieczystego odnosi się także do budynków i innych urządzeń. Użytkowanie wieczyste nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie i odwrotnie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1183/05, też Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I ACa 124/13). Prawo własności budynku jest prawem związanym i podporządkowanym użytkowaniu wieczystemu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I CSK 282/12).
Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładnia art. 235 Kodeksu cywilnego jest prawidłowa. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji obowiązany był omówić w uzasadnieniu wyroku m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a skoro uchylił zaskarżoną decyzję, to uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Kwestionowana w skardze kasacyjnej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiążą w dalszym postępowaniu zostały sformułowane w niniejszej sprawie prawidłowo.
Sąd wyjaśnił bowiem istotną treść przepisów prawnych i sposób ich stosowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Dla uniknięcia błędnego działania organu koniecznym było odniesienie tych wskazań do treści umowy sprzedaży dokonanej aktem notarialnym z dnia [...] października 2005 r., Rep. [...]. Z tego względu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 153 p.p.s.a. Zauważyć przy tym trzeba, że zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. może być postawiony jedynie w stosunku do adresatów tej normy, a więc organu i sądu ponownie rozpatrujących sprawę.
Również niezasadnie zarzucono naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. Sformułowana przez Sąd ocena prawna i wskazania dla Wojewody Małopolskiego w żaden sposób nie naruszają powołanych przepisów. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skoro organ odwoławczy dostrzegł w operacie szacunkowym, w oparciu o który wydana została decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 2011 r. wady, które nie dyskwalifikowały jednoznacznie tego dowodu, a jedynie rodziły pewne wątpliwości organu co do prawidłowości sporządzonej wyceny, to powinnością organu było w pierwszej kolejności podjęcie próby wyjaśnienia dostrzeżonych uchybień we własnym zakresie. Słusznie też podkreślono w zaskarżonym wyroku, że korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać przyczyny nie zastosowania art. 136 k.p.a. Zobowiązanie organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem reguł wynikających z powołanych przepisów w żadnym razie nie może być postrzegane jako naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.