Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 429/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 493/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę A. W., S. W., G. W. i J. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. nr IG-II.7221.272.2013.UK w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 17 maja 2013 r. A. W., S. W., G. W. i J. W. zwrócili się do Starosty O. z wnioskiem o przekwalifikowanie budynku zlokalizowanego w B. przy ul. [...] z budynku "gospodarczo-mieszkalnego" na "gospodarczy", co – ich zdaniem jest zgodne z obecnym stanem faktycznym. W uzasadnieniu podali, że po wojnie budynek ten był budowany jako mieszkalny i spełniał taką funkcję do 1989 roku, gdy zmarła W. T., pierwotna właścicielka budynku, która wybudowała sobie dom przy ul. [...] w B.. Budynek przy [...] pełnił rolę mieszkalną więc otrzymał numer, czego nie zmieniono do dzisiaj. Po śmierci W. T., jej syn M. T. prowadził gospodarstwo rolne, zameldowany był w budynku przy ul. [...], a budynek przy ul. [...] służył mu jako budynek gospodarczy. Wówczas też "przeznaczenie tego budynku uległo zmianie" i od tego czasu faktycznie budynek ten jest budynkiem gospodarczym. Wnioskodawcy podkreślili, że obecnie przedmiotowy budynek nie może być wykorzystywany w celach mieszkalnych z uwagi na jego zły stan techniczny oraz brak toalety i odpływu wody.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia 30 października 2013 r. nr SGG.6620.2.95.2013 Starosta O. odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany funkcji budynku o identyfikatorze nr [...], położonego na działce nr [...] w B., gmina O. przy ul. [...] z "budynku mieszkalnego" na "budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa".

W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonej, na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej O. obręb m.in. B., na działce nr [...] został ujawniony budynek Id [...], któremu przypisano funkcję "g – produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa". Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. K. T. zwrócił się o "sprawdzenie poprawności" oznaczenia funkcji budynku przy ul. [...] podnosząc, że jedynie część zabudowań przy ul. [...] to budynki gospodarcze, natomiast część oznaczona numerem 12 jest budynkiem mieszkalnym.

W następstwie tego pisma wykonująca modernizację firma F. spółka z o.o. potwierdziła pomyłkę dotyczącą przypisanej budynkowi funkcji użytkowej i przesłała organowi I instancji wykaz zmian budynkowych zmieniający funkcję budynku z "produkcyjno, usługowego i gospodarczego dla rolnictwa" na funkcję "mieszkalną".

W dniu 4 grudnia 2012 r. w ewidencji gruntów i budynków wprowadzono korektę danych ewidencyjnych na podstawie wykazu zmian danych budynkowych, przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...], polegającej na zmianie funkcji budynku Id [...] na "m – budynek mieszkalny".

W wyniku wniosku z dnia 17 maja 2013 r. A. W., S. W., G. W. i J. W. przeprowadzono postępowanie, w trakcie którego uczestnicy stwierdzali istnienie w przeszłości funkcji mieszkalnej budynku. Przeprowadzono oględziny budynku o identyfikatorze nr [...] położonego w B. przy ul. [...]. Oględziny odbyły się w obecności wszystkich wnioskodawców oraz uczestników postępowania - K. T., M. T. i S. T. (przy prawidłowo zawiadomionej nieobecnej uczestniczce E. P.) oraz w obecności przedstawiciela firmy F. spółka z o.o. - wykonawcy modernizacji. W trakcie oględzin ustalono, że budynek składa się z sieni i dwóch pomieszczeń. W budynku brak jest stałych elementów wyposażenia. W pierwszym pomieszczeniu jest bieżąca woda przy braku odpływu. Pomieszczenie to w przeszłości było zamieszkałe i wykorzystywane jako kuchnia. Drugie pomieszczenie też w przeszłości było zamieszkałe i wykorzystywane jako pokój mieszkalny.

Stwierdzono, że budynek posiada sprawną instalację elektryczną oraz przewód kominowy. W piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. uprawniony geodeta z firmy F. oświadczył, że "dla budynku [...] położonego na działce[...] obręb B., zgodnie z aktualnym stanem należy utrzymać funkcję mieszkaniową. Funkcja została potwierdzona podczas oględzin w terenie 24 czerwca 2013 r."

Organ I instancji stwierdził, że zarówno wnioskodawcy, jak i pozostałe strony postępowania nie przedłożyły organowi dokumentów określonych w § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu I instancji, pomimo nieodnalezienia decyzji zezwalającej na budowę, bezspornym jest to, że budynek został wybudowany jako budynek mieszkalny, a jego funkcję mieszkalną potwierdza architektura budynku i jego wnętrze, chociaż obecnie bez wątpienia nikt w budynku na stałe nie mieszka.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty O. A. W., S. W., G. W. i J. W. wnieśli o jej zmianę poprzez zmianę w ewidencji gruntów i budynków funkcji mieszkalnej przedmiotowego budynku na funkcję produkcyjną, usługową i gospodarczą dla rolnictwa, ewentualnie o uchylenie decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 6, 7, 77, 84 i art. 80 k.p.a.

Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. nr IG-II.7221.272.2013.UK, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 30 października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, dokonując tych samych ustaleń stanu faktycznego co organ I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 71 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji tego budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie zły stan techniczny budynku oraz brak wyposażenia nie może być przesłanką do ujawnienia innej funkcji użytkowej budynku w operacie ewidencyjnym. Dopiero bowiem uzyskanie zgody (decyzji) organu administracji budowlanej będzie podstawą do wprowadzenia zmiany funkcji użytkowej budynku w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze na decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego A. W., S. W., G. W. oraz J. W. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności dokonanie pobieżnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowane brakiem dokładnego zbadania sprawy w celu zgodnej z prawem oceny stanu faktycznego; art. 11 K.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w szczególności dlaczego organ przyjął, że ujawniona funkcja budynku odpowiada stanowi faktycznemu ujawnionemu na gruncie; art. 77 K.p.a. poprzez brak podjęcia kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu budownictwa w celu stwierdzenia, czy budynek będący przedmiotem postępowania spełnia kryteria pozwalające uznać go za budynek mieszkalny.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zmiana funkcji budynku została przeprowadzona bez ich wiedzy i zgody, jedynie na wniosek K. T.. W ocenie skarżących nie można dokonać korekty danych bez powiadomienia o tym stron, a także bez wydania w tym zakresie stosownej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania: S. T., E. P., K. T. i M. T. wnieśli o oddalenie skargi.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że jest ona niezasadna.

Zdaniem tego Sądu, niespornym w sprawie jest, że budynek o identyfikatorze nr [...], położony na działce nr [...] w B., gmina O. przy ul. [...] pełnił w przeszłości funkcje budynku "mieszkalnego". Na taką jego funkcję do 1989 r. wskazują sami skarżący w złożonym wniosku z dnia 17 maja 2013 r. Budynkowi temu w przeszłości został nadany numer [..] i taki stan trwa do chwili obecnej.

Spornym w sprawie jest to, czy z uwagi na obecny zły stan techniczny budynku, brak toalety i odpływu wody oraz fakt, że w budynku tym od pewnego czasu (nawet przyjmując, że od 1989 r., jak twierdzą skarżący) nikt na stałe nie mieszka, należy zmienić funkcję budynku na budynek "gospodarczy", czy "produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa" – jak chcą tego skarżący, czy też należy utrzymać funkcję "mieszkalną" budynku, jak twierdzą organy, a to wobec okoliczności, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie została zgłoszona organowi do spraw budownictwa, właściwemu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W ocenie Sądu I instancji, decyzje te znajdują oparcie w powołanych przez organy administracyjne przepisach prawa, tj.: art. 71 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), który stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten określa, jaki dokumenty należy dołączyć do zgłoszenia.

Sąd I instancji wskazał, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków jedynie rejestrują stany wykazane stosownymi dokumentami, bowiem zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Sąd ten wskazał, że na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne zostało wydane rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), które w § 35 określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, a w § 47 ust. 1 stanowi, że aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

Z powyższego wynika, że w celu dokonania zmiany w ewidencji, aktualizacji operatu ewidencji, co w niniejszej sprawie oznacza zmianę funkcji budynku z "budynku mieszkalnego", jakim był co najmniej do 1989 r. budynek o identyfikatorze nr [...] położony w B. przy ul. [...], na "budynek gospodarczy", czy "budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa", niezbędne jest dostarczenie właściwemu organowi prowadzącemu ewidencję - staroście - dokumentów o zmianie funkcji tego budynku, dokumentów uwzględniających przepisy prawa budowlanego, a nie tylko twierdzenia o rodzaju faktycznej funkcji budynku, czy nawet wieloletniego użytkowania go nie w celach mieszkalnych, a wyłącznie gospodarczych itp. Wobec tego, że wnioskodawcy takich dokumentów nie dostarczyli, organ nie miał żadnej podstawy do dokonania zmiany funkcji budynku.

W skardze kasacyjnej, A. W., S. W., G. W. oraz J. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj.:
2. - art. 71 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że zmiana przeznaczenia budynku należącego do stron z funkcji gospodarczej na funkcję mieszkalną została dokonana w sposób zgodny z prawem, podczas gdy w budynku tym nie istnieją przyłącza energetyczne, wodociągowe oraz kanalizacyjne;
3. - § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez uznanie za prawidłową zmianę funkcji budynku dokonaną w ewidencji gruntów i budynków wyłącznie na wniosek jednego ze współwłaścicieli nieruchomości.
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 P.p.s.a. poprzez nieobjęcie przez WSA w Krakowie rozstrzygnięciem całości rozpoznawanej sprawy i pominięcie faktu, że organ administracji publicznej najpierw dokonał nieuprawnionej i niezgodnej z prawem zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przeznaczenia budynku należącego do stron postępowania z budynku o funkcji gospodarczej na budynek mieszkalny, a dopiero w wyniku tego działania skarżący domagał się przywrócenia tak zmienionej funkcji budynku powrotnie na budynek o funkcji gospodarczej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji ograniczył się w swoim rozstrzygnięciu wyłącznie do pouczenia skarżących jakie wymogi powinni spełnić, aby dokonać zmiany funkcji budynku z mieszkaniowej powrotnie na funkcję gospodarczą i produkcyjną dla rolnictwa. Sąd i organy administracji publicznej zupełnie pominęły okoliczność, że Starosta O. najpierw dokonał nieuprawnionej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, a dopiero następnie strona próbowała naprawić ten niezgodny z prawem stan rzeczy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, S. T., E. P., K. T. i M. T. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu podnieśli, że zarzut naruszenia przepisów postępowania o tyle jest zasadny, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący nie zadośćuczynili temu obowiązkowi w stosunku do żadnego z postawionych zarzutów. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wobec czego trudno się do niego odnieść.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Z nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 P.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy zarzut w skardze kasacyjnej uzasadniony został faktem nieobjęcia przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem całości rozpoznawanej sprawy i pominięcie faktu, że organ administracji najpierw dokonał nieuprawnionej i niezgodnej, zdaniem skarżących, z prawem zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przeznaczenia budynku należącego do stron postępowania z budynku o funkcji gospodarczej na budynek mieszkalny, a dopiero w wyniku tego działania skarżący domagał się przywrócenia tak zmienionej funkcji budynku powrotnie na budynek o funkcji gospodarczej. Zarzut ten nie jest uzasadniony.

Wskazać należy, że przepis art. 134 P.p.s.a. ustanawia dla sądu obowiązek rozstrzygnięcia wyłącznie sprawy, w której wniesiono skargę, a nie innej sprawy administracyjnej, oraz dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, a nie tylko z uwzględnieniem zarzutów skargi. Obowiązek ten Sąd I instancji spełnił. Rozpoznał bowiem sprawę poddaną jego kontroli, rozstrzygniętą decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. nr IG-II.7221.272.2013.UK, którą to decyzją organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 30 października 2013 r. nr SGG.6620.2.95.2013 o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany funkcji budynku o identyfikatorze nr [...], położonego na działce nr [...] w B., gmina O. przy ul. [...] z "budynku mieszkalnego" na "budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa".

W wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12 (lex nr 14523692) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Skarżący wprawdzie w ramach omawianego zarzutu podnoszą, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy rozpoznające sprawę pominęły okoliczność, że Starosta najpierw dokonał ich zdaniem nieuprawnionej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, który następnie strona próbowała naprawić, a Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny powyższej okoliczności, jednak wbrew wymogom art. 174 pkt 2 P.p.s.a nie wykazali, że uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji w niczym także nie naruszył art. 138 P.p.s.a., zgodnie z treścią którego sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Zaskarżony wyrok wszystkie te elementy zawiera.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się od oceny zasadności żądania skarżących kasacyjnie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany funkcji budynku o identyfikatorze nr [...], położonego na działce nr [...] w B., gmina O. przy ul. [...] z "budynku mieszkalnego" na "budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa".

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1297 z późn. zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.

W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby prawne i fizyczne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1). Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia (m.in. na wniosek właścicieli nieruchomości).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01, Lex nr 156384). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciadlać, a nie tworzyć.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie, z urzędu lub na wniosek. (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). Zmiana może nastąpić poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Drugi ze wskazanych trybów stosuje się w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Prowadzone wówczas postępowanie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Szczegółowy zakres informacji jakie objęte są ewidencją gruntów i budynków został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 63 rozporządzenia określa co jest danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynków, wskazując, że danymi tymi są m.in. główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku, a także klasa budynku według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, zwanej dalej "PKOB", wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB). Jak wynika z części I "Objaśnienia wstępne" pkt 1 "Pojęcia podstawowe", powołanego rozporządzenia, budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne wg. Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych.

W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny zgodnie z jego przeznaczeniem. O zaliczeniu budynku (lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. O zmianie pierwotnego przeznaczenia na stałe, decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych. W przypadku budynków (lokali) o różnym przeznaczeniu o zaliczeniu obiektu do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje główne jego przeznaczenie.

Z kolei rozporządzenie w sprawie Ewidencji w § 45 ust.2 stanowi, że do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio. Przepis ten stanowi co jest źródłem danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, wymieniając je w pkt 1 do 7. Jednym z tych źródeł wymienionych w pkt 6 są dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Z kolei przepisy prawa budowlanego określają warunki jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w § 3 w pkt 4 zawiera definicję budynku mieszkalnego. Zasady zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego określa natomiast art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), stanowiąc między innymi w ust. 2, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m. in. określone w pkt 4 zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten w ust. 5 stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, w przypadkach wskazanych w tym przepisie, w tym między innymi wtedy, gdy zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyroku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 52/12 WSA w Białymstoku sformułował następujący pogląd: "Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji tego budynku, albowiem w takiej sytuacji organ ewidencji wykracza poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie "notariuszem" zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej."

Z powyższych rozważań wynika, że organem kompetentnym do określenia kategorii budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, który z kolei powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organy ewidencji i kartografii. Organy ewidencji nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej.

W świetle powyższego za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa budowlanego, których ani Sąd I instancji, ani organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie stosowały. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że pierwotną funkcją budynku położonego w B. przy ul. [...] była funkcja mieszkalna, co sami skarżący kasacyjnie przyznali. W toku niniejszego postępowania skarżący kasacyjnie nie przedstawili dowodów dopuszczonych wyżej wskazanymi przepisami prawa świadczących o zmianie funkcji mieszkalnej owego budynku. Podnosząc zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w istocie kwestionują prawidłowość zmiany wprowadzonej do ewidencji gruntów czynnością materialno-techniczą z dnia 4 grudnia 2012 r. dokonaną wskutek zawiadomienia K.T.. Zawiadomienie to wszczęło inną od niniejszej sprawę administracyjną, zakończoną czynnością organu z dnia 4 grudnia 2012 r. nieobjętą kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Skoro skarżący twierdzą, że zostali pominięci w sprawie zakończonej czynnością organu z dnia 4 grudnia 2012 r., mogą podjąć kroki prawne zmierzające do kontroli ww. czynności w odpowiednim trybie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.

Sąd ten oddalił wniosek uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego albowiem wniosek ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach Działu V Rozdział 1 P.p.s.a.