Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3140/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydaną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy M., na odcinku ul. O. ([...]) - ul. R. oraz fragmentu ul. E. w P. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Pod ww. inwestycję wydzielono m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] m. P., o pow. [...] ha, stanowiącą wówczas własność małżonków J. i I. W.. Nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością skarżącej Gminy.
Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta P. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość
W toku postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, którego aktualność na dzień wydawania decyzji potwierdził jego autor. Operat ten został zakwestionowany przez skarżącą, która złożyła do akt sprawy sporządzone na swoje zlecenie kontroperaty.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta P. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz jej byłych właścicieli w wysokości [...] zł.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca Gmina zarzucając niedokonanie przez organ poprawnie oceny formalnej operatu szacunkowego i nie przeprowadzenie wszechstronnej analizy w związku ze zgłoszoną rażąco wysoką stawką za 1 m2 gruntu.
W toku postępowania odwoławczego autor operatu potwierdził jego aktualność do dnia [...] czerwca 2016 r. pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do kwestionowanego operatu szacunkowego, organ odwoławczy uznał, iż po dokonanym potwierdzeniu przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny - nie ma do niego zastrzeżeń. Zdaniem Wojewody opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy formalne. W trakcie analizy zapisów operatu nie stwierdzono istotnych wewnętrznych niespójności wyceny, ani błędów obliczeniowych. Przedmiotowe działki miały wprawdzie przeznaczenie drogowe (symbol,, [...]"), jednak rzeczoznawca wykazał w operacie brak na wytyczonym rynku wystarczającej liczby przydatnych transakcji tego typu, dotyczących nieruchomości podobnych. W tym stanie rzeczy, do wyznaczenia wartości działek przyjęto ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową ("[...]").
Organ odwoławczy przeanalizował także kontroperaty wykonane na zlecenie strony. Wskazał, że dotyczą one innych nieruchomości, a jedynie kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód co do wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wywiodła Gmina P. zarzucając naruszenie:
- - art. 7, art. 77, oraz art. 80 w zw. z art. 75 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co wyrażało się daniem w całości wiary operatowi rzeczoznawcy D. S. z pominięciem uwag skarżącej;
- - art. 107 § 3 i 8 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącej;
- - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu instancji;
- - art. 151 ust. 1, 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n. i § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez dokonanie wyceny nieruchomości bez uwzględnienia jej stanu w tym przeznaczenia na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej a także dokonanie wyceny na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych z pominięciem danych z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z dwukrotnym nadanie wycenie klauzuli aktualności.
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1897/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, oceniając, że znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego nie spełniają warunków, jakim powinna odpowiadać klauzula.
Na skutek wniesionej przez Wojewodę Mazowieckiego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1063/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W konkluzji uzasadnienia tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy u.g.n. uznając, że klauzula aktualności operatu szacunkowego jest w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wadliwa i z tego tylko powodu zakwestionował wartość dowodową tego operatu.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazując, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu.
Powołując się na art. 190 p.p.s.a., w związku z wyrokiem NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1063/17, Sąd pierwszej instancji przyjął, że klauzula aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w kontrolowanej sprawie nie jest w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wadliwa i dokonał oceny, czy operat ten odpowiada pozostałym wymogom prawa. Dokonując tej oceny Sąd przywołał odpowiednie przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia. Przypomniał też wynikające z operatu szacunkowego ustalenia. Podzielił ocenę organu, że operat ten nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił kwestię związaną z określeniem wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o wartość rynkową nieruchomości przeważającą wśród gruntów przyległych. Szeroko została opisana analiza transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ze szczególnym uwzględnieniem cech tych nieruchomości wpływających na fakt uznania ich za nieruchomości niepodobne do nieruchomości wywłaszczanej. Również szeroko została opisana analiza nieruchomości, na których biegły oparł wycenę, ze szczególnym naciskiem na cechy wpływające na uznanie tych nieruchomości za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., jak również wskazanie cechy ich różniącej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Gmina, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że cytowane przepisy nie wskazują konkretnych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i nieruchomości porównawczych przyjmowanych przez rzeczoznawcę.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Zauważyć wypadnie, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), co oznacza, że w sprawie nie jest kwestionowany ustalony stan faktyczny. W związku z tym należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że próba podważenia ustaleń dokonanych przez organy i Sąd pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie mogła odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię odnosi się w istocie do jednego zdania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że "przepis art. 153 u.g.n. nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego". Przypomnieć zatem wypadnie, że art. 153 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż "podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej".
W istocie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że omawiany przepis nie wskazuje konkretnych cech nieruchomości, nie dokonywał wykładni tego przepisu lecz odczytał, co wynika z jego treści, a w zasadzie, co z tej treści nie wynika. Pozostałe ustępy art. 153, jak również inkryminowany w skardze kasacyjnej art. 151 ust. 1 u.g.n. w ogóle nie odnoszą się do cech nieruchomości i nie były przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji.
Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego odczytywanie intencji skargi kasacyjnej w zakresie wykraczającym poza jej podstawy. Tym niemniej, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, wyjaśnić przyjdzie, że argumenty strony skarżącej kasacyjnie, które zmierzają w istocie do podważenia prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie są usprawiedliwione. W tym zakresie, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, który oscyluje wokół naruszenia § 36 rozporządzenia, należy stwierdzić, że zgodnie z regulacją zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.
Tym samym obowiązkiem organu było zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy, w zaskarżonej decyzji, w zakresie wskazanym wyżej, dokonana została ocena sporządzonego w sprawie operatu. A jak wynika z treści tego operatu, rzeczoznawca w pkt 5.2 na str. 8-10, odnosi się do obrotu gruntami przeznaczonymi na cele drogownictwa, wskazuje na transakcje związane z drogownictwem i wyjaśnia dlaczego transakcje te nie spełniają kryteriów pozwalających zaliczyć je do bazy porównawczej i dlaczego dokonał wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.
Tym samym dokonana przez Wojewodę kontrola nie ograniczyła się tylko do kwestii czysto formalnych, ale uwzględniała również wskazane wyżej kryteria. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia § 36 rozporządzenia nie jest zasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl