Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 października 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1076/06 ze skargi Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd--- oddalił skargę.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd i instancji przedstawił co następuje:
Minister Transportu i Budownictwa, decyzją nr [...] z dnia [...] po rozpatrzenia odwołania Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego od decyzji Wojewody M. z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W.- [...] z dnia [...] maja 1989 r. – o oddaniu w zarząd Wytwórni [...] w W., gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow.20.000 m2, uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Organ ten podał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia że wymienioną decyzją z dnia [...] maja 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t. j. Dz. U. nr 30 z 1991 r. z późn. zm./ orzekł o oddaniu w zarząd Wytwórni [...] w W. gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. 20.000 m2.
Wnioskiem z dnia 29 maja 1999 r. Instytut [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art.87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Następnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiło Centralne Laboratorium [...].
W dniu 13 lipca 2001 r. do Wojewody M. wpłynął wniosek Centralnego Laboratorium [...] o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z [...] maja 1989 r. zaś w dniu 23 lipca 2001 r. z podobnym wnioskiem do Wojewody M. wystąpił także Instytut [...].
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie.
W dniu 6 sierpnia 2002 r. Instytut [...] w W. oraz Centralne Laboratorium [...] wystąpiły ponownie do Wojewody M. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1989 r. w części dotyczącej działki nr [...] w odniesieniu do udziału w wysokości [...] %, podnoszą iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 87 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda M., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, wskazując że nie jest ona obarczona wadami, o których mowa w art.156 § 1 kpa.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu i Budownictwa wniósł Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego (następca prawny Instytutu [...] i Centralnego Laboratorium [...]) podnosząc, iż decyzja organu wojewódzkiego zapadła z naruszeniem art. 8 i 80 kpa.
Po rozpatrzeniu tego odwołania organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 kpa tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja.
Strona postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. – [...] z dnia [...] maja 1989 roku była Wytwórnia [...] w W..
Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Wytwórni [...] "[...]" w W..
Organ odwoławczy wskazał, że w świetle uchwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ bada przede wszystkim kwestię wstępną, jaką stanowi zagadnienie legitymacji osoby występującej z wnioskiem.
Wobec powyższego, zdaniem tego organu, w związku z brakiem interesu prawnego Instytut [...] oraz Centralne Laboratorium [...], a obecnie ich następca prawny, tj. Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego, nie może być uznany za podmiot legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 1989 roku.
Natomiast podnoszone przez odwołującego się zarzuty wskazują, zdaniem organu, jedynie na interes faktyczny w tym postępowaniu, który należy odróżnić od interesu prawnego. Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1989 roku zostało wszczęte na żądanie nieuprawnionego podmiotu, zdaniem organu winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
Od decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 28, art. 105, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz.
74) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 1989 roku poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podniósł także, że posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 1989 roku dotyczącej ustanowienia zarządu na rzecz Wytwórni [...], a tym samym przymiot strony w tym postępowaniu.
Zdaniem skarżącego decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1994 roku została wydana na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1989 roku. Podstawą stwierdzenia nabycia przez Wytwórnię [...] prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku było posiadanie zarządu przedmiotowej nieruchomości, uchylenie zaś tej decyzji w wyniku stwierdzenia jej nieważności oznaczałoby usunięcie przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Wytwórnię [...]. Ponadto usunięcie z obrotu prawnego tej decyzji wywierałoby także skutki w sferze interesu prawnego Narodowemu Instytutowi Zdrowia Publicznego, tj. następcy prawnego Instytutu [...] otwierając mu drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia o żądaniu zgłoszonym w piśmie z dnia 16 lipca 1991 roku, w którym Instytut [...] domagał się oddania w użytkowanie wieczyste części nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Zdaniem skarżącego interes prawny Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego istnieje ze względu na nierozpoznany do chwili obecnej wniosek o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bądź nabycie tego prawa na innej podstawie oraz prowadzone obecnie postępowanie prywatyzacyjne Wytwórni [...] "[...]".
Stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zarządu będzie – zdaniem Instytutu – stanowić podstawę wzruszenia decyzji dotyczącej nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Wytwórnię [...] "[...]", a tym samym umożliwi merytoryczne rozpoznanie wniosku Instytutu z dnia 16 lipca 1991 roku.
Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa, zdaniem skarżącego, jest dotknięta wadami, bowiem przyjęto w niej błędne założenie, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest tylko strona postępowania trybu zwykłego. Minister Transportu i Budownictwa nie przeprowadził żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające twierdzenie, iż skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyć Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego. Postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone bez wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W dalszej kolejności skarżący przedstawił przebieg własnego stanu dysponowania częścią przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie skarżącego dowody zebrane w sprawie wskazują, iż kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W. powinien był powiadomić Instytut [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustanowienia zarządu.
Skarżący uważa także, iż nabycia prawa zarządu, użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy mogło nastąpić wyłącznie w granicach posiadania przez dany podmiot. Natomiast w decyzji organ ustanowił zarząd na rzecz podmiotu, który nie był posiadaczem, lecz współposiadaczem nieruchomości, co oznacza, że decyzja taka byłaby obarczona wadą nieważności, ze względu na to, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 87 ust. 2 powołanej ustawy.
Organ oddał w zarząd nieruchomość wbrew przepisowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten ograniczał możliwość oddania nieruchomości państwowej w zarząd wyłącznie w zakresie niezbędnym do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych. Natomiast część zajmowana przez Instytut [...] nie była niezbędna do prowadzenia statutowej działalności przez Wytwórnię [...] "[...]" i w tym zakresie narusza prawo. Ponadto naruszeniem prawa materialnego, zdaniem skarżącego, jest to, iż decyzja z dnia 22 maja 1989 roku wydana została na czas oznaczony do dnia 31 grudnia 1991 roku, do czego nie było podstawy prawnej i co również narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie było rozważenie, czy skarżący Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego jest legitymowany do bycia stroną w postępowaniu ze skargi na ostateczną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa, uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i umarzającą postępowanie przed organami I instancji.
Sąd wskazał, że interes prawny ma charakter materialno – prawny, oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma przewidująca w istniejącym stanie faktycznym i prawnym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Treścią interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, którą można realizować w postępowaniu administracyjnym, czy sądowym, czy sądowo – administracyjnym.
Zdaniem Sądu bezspornie skarżący nie legitymował się statusem strony w rozumieniu art. 28 kpa, nie mógł być też stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności o oddanie w zarząd Wytwórni [...] w W. gruntu położonego w W. przy ulicy [...].
W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawno – rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie może wykazać istnienie interesu prawnego. Wskazuje na to zwłaszcza fakt, że Instytut [...] oraz Centralne Laboratorium [...] zajmowały użytkowane przez siebie pomieszczenia na podstawie umów najmu zawartych na czas nieokreślony z Wytwórnią [...] jako wynajmujący, głównym użytkownikiem i zarządcą całej nieruchomości.
Sąd podzielił także stanowisko organu, iż powyższe umowy wskazują, że całą nieruchomością przy ulicy [...] władała Wytwórnia [...], zaś najem określony w części budynku nie rodzi żadnych praw do gruntu. Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu, że podniesione przez skarżącego zarzuty świadczą jedynie o posiadaniu przez niego interesu faktycznego, zaś nie legitymuje się on żadnym prawno – rzeczowym tytułem do przedmiotowego gruntu.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Narodowy Instytut [...] (przed zmianą nazwy – Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zarzucając temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która w sposób oczywisty i istotny dla wyniku sprawy narusza prawo,
- – art. 133 § 1 powołanej ustawy, przez jego niezastosowanie wyrażające się w tym, że przy rozstrzyganiu sprawy nie uwzględniono istotnych dla jej wyniku zarzutów dotyczących niedopuszczalności ustanowienia prawa zarządu w zakresie przekraczającym niezbędne potrzeby do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych,
- – art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie i nieuwzględnienie tego, iż użytkowanie sprawowane przez Wytwórnię [...] "[...]", Instytutu [...] oraz Centralnym Laboratorium [...] przekształciło się ex lege w prawo zarządu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zaskarżony wyrok w sposób istotny narusza prawo, w szczególności przepisy podane jako podstawa skargi kasacyjnej i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przytaczając okoliczności i argumenty podobne, jak w toku dotychczasowego postępowania.
Skarżący, Narodowy Instytut [...], zakwestionował zwłaszcza, aby Wytwórnia [...] "[...]" była w posiadaniu całości przedmiotowej nieruchomości przy ulicy [...], a była jedynie współposiadaczem i współużytkownikiem tej nieruchomości, łącznie z Instytutem [...] oraz Centralnym Laboratorium [...].
Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji w swoim orzeczeniu nie odniósł się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze, między innymi do zasadności kwestii dotyczącej niedopuszczalności ustanowienia prawa zarządu w zakresie przekraczającym niezbędne potrzeby do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, o czym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wytwórnia [...] "[...]" w W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
W sprawie niniejszej podstawową kwestią niezbędną do jej rozstrzygnięcia jest legitymacja Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego w W., a wcześniej jego poprzedników, tj. Instytutu [...] oraz Centralnego Laboratorium [...] w postępowaniu z ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1989 roku w przedmiocie ustanowienia zarządu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Wytwórni [...] "[...]" w W.. Inaczej zagadnienie to ujmując, czy wskazane podmioty miały przymioty i status strony w tym postępowaniu.
Zdaniem Sądu I instancji bezspornie skarżący nie legitymował się statusem strony w rozumieniu art. 28 kpa i nie mógł być w związku z tym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu w zarząd nieruchomości przy ulicy [...] w W..
Jak to wynika z ujawnionych a nie podważonych przez skarżącego okoliczności w niniejszej sprawie skarżący nie posiada żadnego prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości, co przesądza o wykazaniu istnienia po jego stronie interesu prawnego. W szczególności w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed Sądem I instancji nie została podważona okoliczność, że Instytut [...] oraz Centralne Laboratorium [...] zajmowały przydzielone im pomieszczenia na podstawie umów najmu zawartych na czas nieokreślony z Wytwórnią [...] jako wynajmującym, głównym użytkownikiem i zarządcą całej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że najem określony w części budynku nie rodził żadnych praw do gruntu, a zwłaszcza nie mógł nadać statusu strony w tym postępowaniu wskazanym wyżej podmiotom.
Jak to już wcześniej wskazywano status strony musi wywodzić się z przepisów prawa materialnego, w tym przypadku z norm prawa administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu Sądu I instancji, ze wskazaniem również dotyczącego tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie istotnych dokumentów w sprawie, co miałoby skutkować uchyleniem wyroku Sądu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczności wynikające z materiału zebranego w niniejszej sprawie są spójne i potwierdzają prawidłowość stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.
Z tych względów Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak jest przesłanek faktycznych i prawnych do uznania skarżącego za stronę postępowania.
Oceny tej nie może zmienić fakt współużytkowania wskazanych wyżej podmiotów (w określonym przez umowy najmu zakresie) części obiektów zlokalizowanych przy ulicy [...] w W., bowiem wiodącym posiadaczem tej nieruchomości była Wytwórnia [...] "[...]" w W., która wcześniej była inwestorem obiektu, opłacała opłatę roczną z tego tytułu, a nadto była zarządcą całości nieruchomości.
Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej w istocie stanowią jedynie polemikę z poczynionymi w toku postępowania ustaleniami organów administracji, a także stanowiskiem Sądu, przy czym nie mogą one podważyć ustalonych okoliczności sprawy i związanego z tym stanowiska prawnego Sądu I instancji.
Reasumując zatem trafnie Sąd I instancji przyjął, iż najem określonych części budynku przez Instytut [...] oraz Centralne Laboratorium [...] nie rodzi praw do przedmiotowego gruntu i nie podważa faktu posiadania przez Wytwórnię [...] całego gruntu. Natomiast wskazane wyżej podmioty posiadają jedynie interes faktyczny w uzyskaniu tytułu prawnorzeczowego do tego gruntu.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.