Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 09 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1303/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. O., P. O., S. O. i K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2008 r. nr KOA/2009/Go/08 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia 23 czerwca 2006 r., nr GR.74302-06/06 Burmistrz Tarczyna zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych we wsi Prace Duże, gmina Tarczyn, oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 397/1, 397/3 i 397/4. Orzeczenie to stało się ostateczne z dniem 11 lipca 2006 r.
Następnie decyzją z dnia 20 czerwca 2008 r. Burmistrz Tarczyna ustalił S. i K. O., P. O. oraz P. O. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości w/w nieruchomości położonych we wsi Prace Duże gmina Tarczyn, spowodowanym podziałem nieruchomości zatwierdzonym na wniosek ww. właścicieli powyższą decyzją Burmistrza Tarczyna z dnia 23 czerwca 2006 r.
Od tej decyzji S. i K. O., P. O. oraz P. O. wnieśli odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 23 października 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Tarczyna z dnia 20 czerwca 2008 r.
Od w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2008 r. P. O., S. i K. O. oraz P. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. O., K. i S. O. oraz P. O. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Tarczyna z dnia 20 czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawowe w sprawie jest ustalenie, czy w dniu, w którym decyzja Burmistrza Tarczyna z dnia 23 czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział działek skarżących stała się ostateczna (11 lipca 2006 r.), obowiązywała uchwała Nr V/40/03 Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 58, poz. 1502).
W ocenie Sądu warunek ten nie został spełniony. Wymieniona uchwała była aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741, dalej jako "u.g.n."). Akt ten w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego kwalifikowany był zatem jako akt podustawowy, wykonawczy (art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w polskim prawodawstwie obowiązują wypracowane przez doktrynę prawniczą i judykaturę reguły określające kryteria obowiązywania aktów wykonawczych w czasie i zasady eliminowania tego rodzaju aktów z systemu prawa (reguły walidacyjne). Zgodnie z tymi regułami akt wykonawczy traci moc obowiązującą nie tylko na skutek tzw. derogacji (wydania aktu uchylającego przepis stanowiący podstawę prawną jego wydania), ale też poprzez uchylenie lub zmianę treści przepisu upoważniającego, na podstawie którego akt wykonawczy został wydany.
Taki skutek wygaśnięcia aktu wykonawczego jest konsekwencją ścisłego związku tego aktu z konkretnym przepisem stanowiącym podstawę prawną jego wydania. W takiej sytuacji akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje, definitywnie traci moc, skoro może być wydany nowy akt w oparciu o inną (nową) podstawę prawną. Jeden wyjątek, gdy akt prawa miejscowego w takich warunkach obowiązuje, zachodzi wówczas, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy (zmieniającej) wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy. Wyjątek ten dotyczy też aktu wydanego na podstawie uchylanego lub zmienianego przepisu, który nie jest niezgodny z nową lub ze znowelizowaną ustawą. Zachowanie mocy obowiązującej takiego aktu musi jednak wyraźnie wynikać z przepisu ustawy uchylającej lub zmieniającej ustawę, na podstawie której akt wykonawczy został wydany (§ 33 ust. 1 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchwała Nr V/40/03 Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r. utraciła moc obowiązującą przed datą uzyskania waloru ostateczności decyzji z 23 czerwca 2006 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, skoro art. 98 u.g.n. otrzymał w dniu 22 września 2004 r. nowe brzmienie, w wyniku którego z tego przepisu został usunięty ust. 4, będący podstawą prawną ww. uchwały, a przepisy intertemporalne nie przedłużyły mocy obowiązywania uchwał ustalających, na podstawie art. 98 ust. 4, stawki procentowe opłat adiacenckich.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. O., P. O. oraz S. i K. O. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1036/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zdaniem Sądu w sprawie problem sprowadza się do ustalenia, czy w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji Burmistrza Tarczyna o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (decyzja z dnia 23 czerwca 2006 r., ostateczna stała się w dniu 11 lipca 2006 r.) obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego wydany w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm. dalej jako "u.s.g.") - na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98 ust. 4 u.g.n.
W myśl zdania pierwszego tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 lutego 2003r., określonym w Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania w/w uchwały art. 98 ust. 4 u.g.n. przestał obowiązywać z dniem 22 września 2004 r. Przepis art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nadał bowiem nowe brzmienie art. 98, w którym nie było już delegacji dla odpowiedniego organu samorządu gminnego do określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Jednoczenie ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art. 1 pkt 62, przepis art. 98a ust. 1, stanowiący nowe upoważnienie dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do jego treści, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
NSA uznał, że Sąd I instancji zasadnie podniósł, że reguły walidacyjne stanowią, iż w przypadku uchylenia przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, przy jednoczesnym braku przepisu intertemporalnego przedłużającego okres obowiązywania aktu wykonawczego, taki akt wykonawczy przestaje obowiązywać - § 32 ust. 1 i § 33 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ustawa zmieniająca pozbawiona jest przepisu intertemporalnego przedłużającego czas obowiązywania art. 98 ust. 4 u.g.n., a nowe brzmienie tego przepisu, w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, nie zawierało już ust.
4. Tym niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w zaistniałej sytuacji twierdzić, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, że uchwała Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r. nie obowiązywała w dniu uzyskania waloru ostateczności decyzji Burmistrza Tarczyna z dnia 23 czerwca 2006 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należących do S. i K. O., P. O. oraz P. O. Jak wskazano wyżej reguły walidacyjne zakładają, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, ale jedynie wówczas, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony. W niniejszej sprawie ust. 4 art. 98 u.g.n. nie został uchylony. Ustawą nowelizującą nadano jedynie nowe brzmienie art. 98, w którym upoważnienia dla rady gminy do wydania odpowiedniej uchwały już nie było. Upoważnienie to znalazło się natomiast w nowo wprowadzonym przepisie art. 98a ust. 1., a treść upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej pozostało praktycznie niezmienione. Sąd odwoławczy uznał więc, że ustawą nowelizującą zredagowano jedynie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przeniesienia upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do innej jednostki redakcyjnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. A skoro tak, to w sytuacji zgodności uchwały Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r., podjętej przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, z upoważnieniem obowiązującym po nowelizacji (a tak w niniejszej sprawie było), w/w uchwała obowiązywała w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości, czyli w dniu 11 lipca 2006 r. Konstatacja taka oznacza, że Burmistrz Tarczyna, ustalając w dniu 20 czerwca 2008 r. opłatę adiacencką, z uwagi na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że kwestia obowiązywania uchwał rad gminy w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej do naliczania opłaty adiacenckiej, stanowiła już niejednokrotnie przedmiot sądowej kontroli. W wyroku z dnia 15 marca 2010 r., I OSK 738/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, prezentujący stanowisko, że uchwały rad gminy podjęte przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowują swoją moc po nowelizacji, jednak powodem uchylenia wyroku było zastosowanie stawki procentowej wyższej, niż określona w zmienionym ponownie w 2007 r. art. 98a ust. 1 u.g.n. Natomiast wywodu na temat obowiązywania uchwał rady gminy Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował, co więcej stwierdził, że uchwały takie zachowały moc obowiązującą.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 09 września 2010 r. powołując treść art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przyjął, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się wszystkie ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stosując odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 u.g.n. Sąd I instancji uznał, iż bezsporny jest także fakt, że skarżący zwrócili się do Burmistrza Tarczyna o dokonanie podziału należących do nich działek, który to podział został zatwierdzony decyzją tego organu z dnia 23 czerwca 2006 r. Organy obu instancji słusznie uznały, że z treści art. 98a ust. 1a u.g.n. obowiązującego od dnia 22 października 2007 r. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) rada gminy najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 u.g.n. uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości.
Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca obowiązująca od dnia 22 października 2007r. wprowadziła poprzez art. 1 pkt 38 lit. a) zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Jednakże ustawodawca obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki. Przywołując treść znowelizowanego art. 98 u.g.n. Sąd wskazał, iż jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości skarżących stała się ostateczna 11 lipca 2006 r. Bezspornym również jest, iż w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r. Nr V/40/2003 określająca 20 % wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która zgodna była z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 98a ust. 1 u.g.n.
Ponadto Sąd uznał, że nie znajdują uzasadnienia twierdzenia strony skarżącej dotyczące błędnego określenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości, związane z przyjęciem, iż wydzielone nieruchomości posiadają dostęp do drogi publicznej. Tymczasem dostęp ten może być dopiero zapewniony, m.in. przez obciążenie nieruchomości, a wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie został prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, w którym właściwie określono wzrost wartości nieruchomości po podziale. Podział przedmiotowych nieruchomości dokonany został pod warunkiem, że właściciele dzielonych nieruchomości dokonają przeniesienia swoich praw do działek nr 397/13, 397/14, 397/21 i 397/5 w ten sposób, iż działka 397/13 łącznie z działką 397/14 oraz działka 397/5 łącznie z działką 397/21 stanowić będą wewnętrzne drogi dojazdowe o minimalnej wymaganej szerokości 8 m, dla wydzielanych działek, nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną ustanowione na powyższych drogach wewnętrznych (8-mio metrowych) odpowiednie służebności gruntowe.
W związku z tym zarzut skarżących, że działki te nie mają dostępu do drogi publicznej jest całkowicie chybiony. Dostęp do drogi publicznej został zapewniony poprzez wewnętrzne drogi dojazdowe. Gdyby zaś nie zostały odpowiednio przeniesione prawa do tych działek i nie zostały ustanowione odpowiednie służebności gruntowe w taki sposób, aby stworzyć drogi dojazdowe, to podział nie mógłby zostać dokonany, gdyż nie zostałby spełniony konieczny warunek do podziału tych nieruchomości. Odnośnie samej wyceny przedmiotowego gruntu przez rzeczoznawcę majątkowego Sąd stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a rzeczoznawca majątkowy uwzględnił fakt, iż działki, które mają stać się drogami dojazdowymi, po podziale nieruchomości nie zyskały na wartości. I tak działka oznaczona jako nr 397/13 wydzielona została z działki nr 397/1 - jej wartość przed podziałem wynosiła 63 zł za m², również wartość wydzielonej z niej pod drogę działki nr 397/13 nie zmieniła się.
Także działka nr 397/3, z której wydzielono działkę nr 21/21, po podziale nie zmieniła swojej wartości (84 zł za m²). Natomiast podzielona działka nr 397/4, przed podziałem miała wartość 79 zł za m², a po jego dokonaniu wydzieloną z niej działkę 397/14 oszacowano na kwotę tylko 74 zł za m². Tak więc ceny gruntów zajętych pod drogi wewnętrzne nie wzrosły, a w jednym przypadku nawet zmalały obniżając tym samym wartość wszystkich nieruchomości powstałych po podziale, a co za tym idzie, także zmniejszając kwotę opłaty adiacenckiej. Z tego względu takie uwzględnienie wartości działek zajętych pod drogi dojazdowe wpłynęło na obniżenie należnej opłaty adiacenckiej, a nie na jej wzrost.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału została ustalona prawidłowo - zgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z prawomocnej decyzji Burmistrza Tarczyna z dnia 23 czerwca 2006 r. Sąd wskazał, że podejmując w/w decyzje organy właściwie ustaliły należną opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem uchwała - na podstawie której została ona ustalona - obowiązywała, a sporządzony w sprawie operat szacunkowy prawidłowo ustalił jej wysokość jako 20 % różnicy wartości nieruchomości.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej P. O. reprezentowanego przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:
- - art. 190 p.p.s.a. przez przyjęcie związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie jaki nie wynika z treści orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, co miało wpływ na treść wyroku;
- - naruszenie art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji przez nie uwzględnienie przy wyrokowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/2006.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 9 września 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny skupił się na zagadnieniu czy podstawa prawna do wydania uchwały została uchylona (co zgodnie z regułami walidacyjnymi powodowało, że akt prawa miejscowego przestał obowiązywać) czy też zmieniona (co nie powodowało takiego skutku). Rozpatrywał więc zagadnienie w aspekcie nowelizacji art. 98 u.g.n. Uchwała Rady Miasta Tarczyna z dnia 12 lutego 2003 została wydana na podstawie art. 98 ust 4 u.g.n. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/2006 w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Problem więc zdaniem skarżącego należy rozpatrzeć nie w aspekcie nowelizacji ustawy lecz w aspekcie wyraźnego stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis na podstawie, którego Uchwałę Rady Miasta podjęto w okresie kiedy ją podjęto był sprzeczny z Konstytucją.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, że zgodnie z art. 190 ust 1. Konstytucji RP Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast art. 190 ust. 3 stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W zakresie prawa materialnego w szeregu orzeczeń Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają skutki sięgające w przeszłość (ex tunc) aż do wejścia w życie Konstytucji. Powyższe zdaniem skarżącego oznacza, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Tarczynie wydana została na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 11 lipca 2006r. nie odpowiadała więc wymogom art. 94 Konstytucji. Jakkolwiek Rada Miasta podejmując uchwałę w dniu 12 lutego 2003 r. mogła domniemywać, że działa na podstawie upoważnienia ustawowego zgodnego z Konstytucją niemniej domniemanie to zostało usunięte przez Trybunał Konstytucyjny, który potwierdził, że również w tej dacie przepis upoważniający nie był zgodny z Konstytucją.
W powyższym aspekcie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarzała nową podstawę do wydania uchwały, a nie ją zmieniała. Nowelizacja ta nie mogła doprowadzić do swoistej konwalidacji uchwały z dnia 12 lutego 2003 r. bowiem podstawa ustawowa uchwały musiała być "ważna" konstytucyjna w dacie jej uchwalenia, a domniemanie to zostało usunięte wyrokiem Trybunału. Nowelizacja ustawy wobec niekonstytucyjności przepisu mogła więc jedynie stanowić podstawę wydania nowej uchwały. Podniesiono, że opłatę adiacencką skarżącym ustalono decyzją z 20 czerwca 2008 r., a więc już po wyroku Trybunału ze świadomością, że podstawa uchwały na której opierano decyzję (co do wysokości stawki) była niekonstytucyjna.
Nadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że w niniejszej sprawie ani dwukrotna zmiana ustawy (28.11.2003 i 22.10.2007), ani wyrok Trybunału nie skłonił Rady Miasta do zmiany własnej uchwały co tym bardziej podważa zaufanie do organów samorządu i stanowionego przez nie prawa miejscowego. Ani w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, ani w dacie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej rzekome upoważnienie ustawowe wskazane w uchwale art. 98 ust 4 ustawy nie istniało, a pierwotne upoważnienie, z daty podjęcia uchwały, było niekonstytucyjne. Wskazuje to na to, że uchwała po wyroku Trybunału nie została wyeliminowana z obrotu prawnego lub dostosowana do uaktualnionego stanu prawnego. Zdaniem skarżącego trudno jest się zorientować jaki stan prawny stosował organ wydając decyzję, bowiem we wstępie powołuje się na art. 98 a bez bliższego określenia, o który z ustępów chodzi oraz w jakiej wersji brzmienia przepisu został on zastosowany.
Nie pozwala to na prawidłową kontrolę zastosowania prawa. W okresie bowiem kiedy zatwierdzano podział nieruchomości i obecnie obowiązywał różny stan prawny, a jeszcze inny w dacie uchwalania uchwały Rady Miejskiej o wysokości opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji powoływano natomiast zarówno art. 98 a jak i art. 98 ust 1 co wskazuje na stosowanie w decyzji stanów prawnych z różnych okresów, a także powoływano się na art 98 a ust 1 a dodany w październiku 2007 r. już po dokonanym podziale nieruchomości co wskazuje na stosowanie prawa wstecz. Zdaniem skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku jedynie co do obowiązywania uchwały w związku ze zmianą ustawy. Nie zajmował zaś stanowiska odnośnie wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na ważność tej uchwały. W tym zakresie na podstawie art. 190 p.p.s.a. nie mogło więc być żadnego związania wykładnią prawa.
Również wyrok z 15 marca 2010 r. I OSK 738/09 nie dotyczył tej kwestii bowiem w tamtej sprawie w związku z orzeczeniem Trybunału uchwałę zmieniono. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że niniejsza skarga kasacyjna nie kwestionując dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 18 maja 2010 r. wykładni, że zmiana ustawy nie prowadziła do utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego podniósł, iż podstawa tej uchwały była i jest niekonstytucyjna co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 roku, IV SA 527/97, LEX nr 47275; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, s. 474).
Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa wyłącznie wówczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny podejmie uchwałę w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierającą odmienną wykładnię prawa od dokonanej w tym orzeczeniu, bądź jeżeli nastąpi zmiana stanu prawnego i to pod warunkiem, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego lub zmiana stanu prawnego będzie miała miejsce po wydaniu orzeczenia, w którym Sąd ten dokonał wykładni prawa, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takich przypadkach wykładnia prawa zawarta w wyroku uchylającym przestaje wiązać sądy administracyjne.
W niniejszej sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1036/09 (uchylającym wyrok Sądu I instancji z dnia 2 kwietnia 2009 r.), a przed wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 9 września 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1303/10 nie zmienił się stan prawny jak też Naczelny Sąd Administracyjny nie podjął - w zakresie objętym dokonaną w tym wyroku wykładnią prawa - uchwały w trybie art. 269 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadnie powołał się na przepis art. 190 p.p.s.a. i wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że ustawą nowelizującą zredagowano jedynie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przeniesienia upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do innej jednostki redakcyjnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec zgodności uchwały Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r., podjętej przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, z upoważnieniem obowiązującym po nowelizacji, w/w uchwała obowiązywała w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości, czyli w dniu 11 lipca 2006 r. Co oznacza, że Burmistrz Tarczyna, ustalając w dniu 20 czerwca 2008 r. opłatę adiacencką, z uwagi na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę Sąd I instancji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 18 maja 2010 r. dokonał prawidłowej oceny, że w przedmiotowej sprawie ziściły się wszystkie ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżących opłaty adicenckiej.
Natomiast jeśli idzie o eksponowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez nie uwzględnienie przy wyrokowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/2006 wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w odniesieniu do przepisu art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślił, że "w myśl ustalonego orzecznictwa, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą.
Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych."
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, że podmiot może ponosić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pod warunkiem, że uchwała rady gminy ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
Uwagi Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły art. 98 ust. 4 u.g.n., ale ze względu na analogiczną treść art. 98a ust. 1 (dwa pierwsze zdania), pozostają aktualne w związku z rozpoznawaną przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawą.
Podsumowując, zmiana treści stosownego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami – obecnie art. 98a ust. 1, a w szczególności zmiana wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z 50% różnicy wartości nieruchomości na 30%, nie zmieniają faktu, że w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r. określała tę stawkę na poziomie 20%, a więc wciąż była zgodna z upoważnieniem ustawowym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.