Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 347/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. G., stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (pkt I), a także nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (pkt II) w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa postanowienia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz Nałęczowa orzekł w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. Nałęczów, oznaczonych jako działki nr [...] (własność A. G.) i nr [...] (własność J. G.).
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia A. G., utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
W dniu 24 listopada 2015 r. do Kolegium wpłynął wniosek J. G. o merytoryczne rozpatrzenie jego zażalenia na postanowienie z dnia [...] października 2015 r. We wniosku J. G. wskazał, że z nieznanych powodów Kolegium nie rozpatrzyło jego zażalenia w przedmiocie zaskarżenia części kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które to zażalenie zostało przez niego złożone i znajduje się w aktach sprawy. Wnioskodawca wskazał, że w dniu 10 listopada 2015 r. otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2015 r., ale dotyczyło ono wyłącznie rozpatrzenia zażalenia A. G. Wskazał również, że uzasadnienie postanowienia także odnosi się tylko do osoby A. G. Ponadto w uzasadnieniu nie ma jednego słowa by powyższy środek odwoławczy dotyczył J. G. Wnioskodawca podniósł, że obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie jego zażalenia.
Wskazany wniosek został potraktowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wznowiło postępowanie zakończone postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r.
Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego w związku z tym, że strona – J. G. - bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zażaleniowym, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Postanowienie Burmistrza Nałęczowa z dnia [...] października 2015 r. zaskarżone zostało do organu wyższego stopnia w trybie zażaleniowym przez obie strony postępowania, tj. A. G. oraz J. G. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie rozpatrzyło jedynie zażalenie A. G., zaś zażalenie J. G., na skutek przeoczenia, zostało pominięte i nie zostało merytorycznie rozpatrzone. Wobec powyższego postępowanie zakończone postanowieniem Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r. należało wznowić i przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., sprostowane postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło, że Burmistrz Nałęczowa prawidłowo orzekł o kosztach postępowania rozgraniczeniowego rozdzielając jego koszty po połowie pomiędzy obie strony postępowania. Ponadto Kolegium za niezasadny uznało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując że właściwie wznowiono postępowanie, skoro nie rozpatrzono zażalenia wnioskodawcy. Zasadnie w tej sytuacji wniosek z dnia 19 listopada 2015 r. został potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania, gdyż tylko po wznowieniu postępowania możliwe było rozpatrzenie zażalenia z dnia 4 października 2015 r.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. G., zarzucając rażące naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając nieważność postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wskazał, że we wniosku z dnia 19 listopada 2015 r. zawarte było żądanie strony dotyczące merytorycznego rozpatrzenia zażalenia z dnia 14 października 2015 r. od postanowienia Burmistrza Nałęczowa dnia [...] października 2015 r. Strona podniosła, że w dniu 10 listopada 2015 r. otrzymała postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Nałęczowa z dnia [...] października 2015 r., ale dotyczyło ono tylko "zażalenia A. G.".
Po rozpatrzeniu wniosku J. G. z dnia 19 listopada 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, prowadząc postępowanie w trybie wznowienia postępowania wydało postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające wydanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2015 r. z naruszeniem prawa.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. G. wskazał, że niesłusznie wznowiono postępowanie ponieważ on takiego wniosku nie składał, ponadto w skardze J. G. również podniósł, że nie wnosił o wznowienie postępowania, lecz o merytoryczne rozpatrzenie zażalenia.
Sąd podkreślił, powołując się na art. 61 § 1 k.p.a., że obowiązkiem organu administracji jest właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do o wydanie decyzji. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Wobec powyższego wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu postępowanie, w wyniku którego wydane zostało zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony. Nie ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego żądania wnioskodawcy stanowi rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 147 k.p.a.
Ponadto Sąd wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony, po odpowiednim pouczeniu strony - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania.
Istotne znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie ma także okoliczność, że wyrokiem sygn. akt II SA/Lu 292/16, po rozpoznaniu skargi J. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2015 r., zobowiązując w uzasadnieniu organ do łącznego rozpatrzenia zażalenia A. G. i J. G. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadnym będzie wystąpienie do skarżącego czy popiera wniosek z dnia 19 listopada 2015 r. o rozpatrzenie zażalenia od postanowienia Burmistrza Nałęczowa z dnia [...] października 2015 r., skoro do takiego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zostało zobowiązane ww. wyrokiem Sądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, zarzucając:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie jako dotkniętych wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., przez bezzasadne przyjęcie, że załatwienie żądania strony, a mianowicie rozpatrzenie jej zażalenie na postanowienie organu I instancji - po zakończeniu postępowania zażaleniowego wszczętego i prowadzonego z inicjatywy drugiej strony - w trybie wznowieniowym, mimo zaistnienia ku temu przesłanek (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ostatecznie zakończonym, złożyła podanie wskazując na okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wraz z żądaniem merytorycznego rozpatrzenia jej zażalenia) nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 147 k.p.a.;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, o których mowa w pkt I i II wyroku, jako dotkniętych wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.;
- 3) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i wskazań co dalszego postępowania, polegające na sprzeczności dokonanej przez Sąd I instancji konkluzji ("rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 147 k.p.a.) z poczynionymi przez tenże Sąd spostrzeżeniami co do istniejących wątpliwości odnośnie do rzeczywistego żądania wnioskodawcy, które nie zostało przez organ orzekający ustalone, jak też wytycznymi co do dalszego postępowania (konieczność wyjaśnienia faktycznego żądania strony);
- 4) naruszenie art 135 P.p.s.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. wznawiającego postępowanie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomimo braku ku temu podstaw (brak naruszenia prawa w stosunku do tego postanowienia, które należałoby usunąć).
W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie prawidłowo wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażąco naruszyło prawo traktując pismo J. G. z dnia 19 listopada 2015 r. jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r., podczas gdy z treści pisma wynikało, że strona żąda merytorycznego rozpatrzenia zażalenia z dnia 14 października 2015 r. To stanowisko J. G. zostało wyraźnie powtórzone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r., a także w skardze.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając w dniu [...] grudnia 2015 r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem (w oryginale błędnie decyzji) z dnia [...] listopada 2015 r., jako przesłankę wznowienia wskazało art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a jak wynika z powołanego wyżej art. 147 k.p.a. wznowienie z tej przyczyny może nastąpić wyłącznie na żądanie strony, natomiast wznowienie postępowania z urzędu przez organ zostało bezwzględnie wyłączone.
Mając na uwadze obowiązujący stan prawny, to w każdym przypadku, w którym ma dojść do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ musi dysponować bezsprzecznym, jednoznacznym wnioskiem strony z którego będzie wynikać, że żąda wznowienia postępowania administracyjnego z tej przyczyny. Jeżeli z pisma strony nie wynika, że strona żąda wznowienia postępowania, czy też pojawiają się wątpliwości co do treści pisma i zawartego w nim żądania, organ mając na uwadze art. 7, 9, 61 k.p.a. powinien zwrócić się do strony o jednoznaczne sprecyzowanie żądania, wyjaśniając przy tym stronie jakie skutki prawne i faktyczne wywołuje określone stanowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie może domniemywać, że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli z treści pisma taki wniosek jednoznacznie nie wynika.
Wznowienie przez organ postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez wniosku strony, stanowi nie tylko naruszenie prawa, ale jest to rażące naruszenie prawa. Wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie uzasadniają, ani nie sanują żadne okoliczności, w tym podnoszone przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wobec ostateczności postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r., tylko poprzez wznowienie postępowania mógł rozpoznać nie rozpoznane wcześniej zażalenie J. G. Skoro zatem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. o wznowieniu postępowaniu zakończonego ostatecznym postanowieniem tego Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to konsekwencją tego jest, że postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. i [...] lutego 2016 r. wydane we wznowionym postępowaniu również zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność wskazanych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, skutkiem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 347/16 jest wyeliminowanie z porządku prawnego postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., z dnia [...] grudnia 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2015 r., dotyczących wznowienia postępowania. Z kolei w sprawie o sygn. akt I OSK 433/17 w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawomocny stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 292/16, w którym uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. W takich okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest do rozpoznania zażaleń złożonych przez A. G. i J. G. od postanowienia Burmistrza Nałęczowa z dnia [...] października 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Rozpoznanie obu zażaleń powinno nastąpić w jednym postępowaniu zakończonym wydaniem jednego postanowienia.
W takich okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej były niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.