Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., oddalił skargę S. i L. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
Starosta K. decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu na rzecz skarżących, części działek ewidencyjnych nr [...],[...]oraz [...] położonych w M. w gminie W. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniał, że Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] listopada 1970 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budownictwa specjalnego parcel gruntowych 1. kat [...] o pow. 5857 m 2 i 1. kat. [...] o pow. 2872 m2 stanowiących własność J. S. oraz o ustaleniu za wywłaszczony grunt odszkodowania w wysokości 16.435,20 zł. Dokonując wywłaszczenia nieruchomości położonych w gminie M., jako niezbędnych Skarbowi Państwa pod budownictwo specjalne na,, [...]", Prezydium Rady powołało się na decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r. Decyzja o lokalizacji szczegółowej ustalała w tym miejscu lokalizację terenów wojskowych. Obszar przeznaczony dla celów wojskowych, dla których ustalono powyższą lokalizację graniczył od południa z drogą państwową K. – K. Natomiast część opisanego wyżej terenu położonego w graniach miasta K. przeznaczono pod budownictwo kubaturowe, którego realizacja zakończona została w 1970 r. Tereny zlokalizowane zaś w powiecie krakowskim przeznaczono pod plac ćwiczeń wojskowych, według zatwierdzonych założeń projektowych, miały być użytkowane w stanie dotychczas istniejącym przez Wojsko Polskie.
Od decyzji Starosty K. odwołanie złożyła M. K., w którym zauważyła, że szerokie określenie celu wywłaszczenia w decyzji o takim przedmiocie nie jest dopuszczalne. Wskazała, iż pojęcie,,budownictwo" jest najszerszym i najbardziej ogólnym terminem z zakresu prawa budowlanego. Podniosła także, że decyzja o wywłaszczeniu musi zawierać ustalenie i wskazanie na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczona. Ustalenie celu wywłaszczenia musi być konkretne, gdyż zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie, w ocenie M. K., cel wywłaszczenia jest określony nieprecyzyjnie i nie jest możliwe w związku z tym jednoznaczne wykazanie, że nieruchomość w dalszym ciągu jest wykorzystywana w jego ramach. W dalszej części odwołania M. K. podniosła dodatkowo, iż cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie był niejako następczo precyzowany i zmieniany. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1969 r. zmieniała w zasadniczy sposób przeznaczenie gruntów z celów cywilnych na cele wojskowe, z kolei zaś Agencja Mienia Wojskowego przekazała przedmiotowe tereny spółce,, [...]" na cele komercyjne. Zmiana w decyzji wywłaszczeniowej tego rodzaju, w myśl art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, byłaby dopuszczalna tylko za zgodą właściciela wywłaszczonej nieruchomości, o którą właściwe organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości było zmieniane, co najmniej, jak wskazywała odwołująca się, dwukrotnie bez zgody byłych właścicieli, a to oznacza, iż mieli oni prawo żądać zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, z uwagi na zmianę celu wywłaszczonej nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości i ciągłe zmienianie jej przeznaczenia, w ocenie odwołującej się, jest łamaniem art. 21 Konstytucji RP.
Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Starosty K. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. wskazał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Kluczowym elementem konstrukcji przesłanek zbędności nieruchomości i w konsekwencji podstawą do oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu. Prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Gdy cel wywłaszczenia w decyzji o wywłaszczeniu został określony ogólnikowo prawidłowa jego ocena winna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji, będzie to analiza dokumentacji załączonej do wniosku o wywłaszczenie, treści samego wniosku lub w razie ich braku, inne dokumenty pochodzące z okresu wywłaszczenia i dotyczące go. Posiłkowo określenia celu wywłaszczenia poszukiwać można także poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskowane w niniejszej sprawie do zwrotu parcele 1. kat. [...] kat. [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na cel ogólnie określony jako,,budownictwo specjalne". Powołana decyzja o lokalizacji szczegółowej ustalała w tym miejscu lokalizację terenów wojskowych położonych na,, [...]". Natomiast decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej, stanowiąca podstawę wywłaszczenia parcel została zmieniona za zgodą stron decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1969 r., a więc przed dokonaniem wywłaszczenia. Zmiana polegała na stwierdzeniu, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi użytkowana będzie przez Wojsko Polskie. W związku z tym, Wojewoda stwierdził, że brak wybudowania na przedmiotowej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną dla celu wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania i wykorzystania należy ocenić w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu szkoleniowego,, [...]". Organ podkreślił ponadto, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego działką nr [...] poprzez zbycie jej umową cywilnoprawną powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi stało się bezskuteczne. Wojewoda M. wyjaśnił, iż w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość byłaby zbędna gdyby do powstania poligonu w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło. Organ prowadzący postępowanie nie posiada bowiem narzędzi prawnych pozwalających na zastosowanie sankcji w przypadku naruszenia zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. W okolicznościach tych możliwe jest jednak, jak podkreślał Wojewoda, wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy zawartej z naruszeniem art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do treści art. 58 kodeksu cywilnego, bądź żądanie uznania takiej umowy za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy na podstawie art. 59 Kodeksu cywilnego.
Od decyzji tej S. i L. S. złożyli skargę do Sądu Administracyjnego zarzucając w niej organom rażące naruszenie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący twierdzili, że jedyną przesłanką zasadności ich roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też z ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny jednoznacznie wynika, że jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu to podlega ona zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli natomiast wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, dysponent nieruchomości powinien zwrócić się do byłego właściciela o złożenie oświadczenie czy żąda on zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W przypadku, gdy były właściciel nie zgłosi żądania zwrotu nieruchomość będzie mogła zostać ona użyta na inny cel. Zbycie wywłaszczonej nieruchomości i przeznaczenie jej na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej wobec braku uprzedniej zgody byłego właściciela, w ocenie skarżących, zobowiązuje Skarb Państwa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2006 r. wskazał, że w dacie wydania decyzji przez Wojewodę M. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta wprowadziła nieistniejącą poprzednio legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wskazując, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie ustaleń, mających być podstawą do stwierdzenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przyjętym i dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak argumentował Sąd I instancji, dotyczącym sposobu interpretacji celu wywłaszczenia jest pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z dnia 22 października 1993 r. sygn. akt SA/Kr 477/93. Stosownie do niego o tym czy dana nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel, który powinien być rozumiany bardzo ściśle. Istnieją co prawda przypadki, w których cel ten określony został w sposób ogólnikowy, ale w takiej sytuacji dla prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia należy przyjąć takie same kryteria, jak przy dokonywaniu ustaleń niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym. Problemem nierzadkim przy ustaleniu celu wywłaszczenia jest jego zmiana lub modyfikacja. Za zmianę celu, jak wyjaśniał Sąd, uznaje się jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, modyfikacja zaś tego celu to modyfikacja inwestycji niezmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i tylko wtedy ma ona charakter trwały. Odnosząc powyższe do ustaleń dokonywanych przez organy w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że zarówno te ustalenia jak i wyprowadzony przez organy wniosek, iż sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia są prawidłowe. Organy administracji ustaliły, że cel wywłaszczenia parcel 1. kat. [...] i 1. kat. [...] należy ustalić na podstawie wskazanych dokumentów oraz decyzji poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Wywłaszczona nieruchomość została, w ocenie Sądu, wykorzystana na cel wywłaszczenia, którym było urządzenie obiektu wojskowego placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. Świadczą o tym dokumenty załączone do akt sprawy. Słusznym, zatem było ustalenie Wojewody M., że brak wybudowania na spornej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu "[...]", z uwzględnieniem także konieczności istnienia obszaru stanowiącego teren niezabudowany, a służący celom szkoleniowym wojska. Skuteczne domaganie się zwrotu nieruchomości uzależnione jest, jak wskazał Sąd, od ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyznał skarżącym racji, co do tego, iż zmiany planowanych założeń i celów przeznaczenia terenów "[...]" dokonywane przed datą wywłaszczenia nieruchomości i poprzedzające wydanie decyzji o wywłaszczeniu są zmianami przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakaz, wynikający z art. 137 powołanej ustawy, użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu dotyczy, bowiem nieruchomości już wywłaszczonej. W rozpoznawanej sprawie do dnia 3 listopada 1970 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. S. i wszelkie poprzedzające tę datę zmiany zamierzeń co do tej nieruchomości wynikające z dokumentów poprzedzających datę wywłaszczenia nie mają wpływu na ocenę czy nastąpiła zmiana jej przeznaczenia po wywłaszczeniu. Mogą mieć natomiast i mają wpływ zasadniczy na dokonanie prawidłowej oceny ustalenia celu wywłaszczenia. Ponadto, w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pogląd ten ukształtował się przede wszystkim w oparciu o treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i znajduje odzwierciedlenie w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut użycia nieruchomości na inny celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu byłby zasadny, jak podkreślał Sąd, gdyby do powstania poligonu nie doszło.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła S. S. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie stanu faktycznego przede wszystkim w oparciu o inne dowody niż decyzja o wywłaszczeniu, a zarazem błędna i nazbyt dowolna jego ocena pociągnęła za sobą wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, a przez to naruszenia także art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewykazanie, iż zrealizowane przedsięwzięcie na wywłaszczonych nieruchomościach wynika wprost z celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu. Nieodniesienie się do pojęcia jakim jest,,budownictwo specjalne" naruszało, zdaniem pełnomocnika, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W decyzji wywłaszczeniowej, jak wskazał pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako cel wywłaszczenia wskazano,,budownictwo specjalne". Określenie to, w ocenie skarżącej, miało charakter nazbyt ogólny. Zasadą jest, jak wywodził pełnomocnik, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, przez co możliwe byłoby dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalną. O tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Najistotniejsze natomiast w niniejszej sprawie było niedokonanie interpretacji decyzji o wywłaszczeniu w zakresie wskazanego w niej celu na podstawie dokumentacji pochodzącej sprzed daty jej wydania, przy szczątkowym odniesieniu się tylko do tego jak teren wywłaszczony został w rzeczywistości spożytkowany i jak ma się to do ustawowego rozumienia pojęcia,,budownictwo specjalne". Ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia obliguje do wyraźnego wskazania go w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej ewentualna niekonsekwencja organów dokonujących wywłaszczenia, czy zawarte w decyzjach lakoniczne określenia nie mogą w żaden sposób obciążać strony, która została z prawa własności wyzuta. Tym bardziej, że wywłaszczenie jest środkiem realizacji pewnych celów ogólnospołecznych jednakże jest to środek o wyjątkowo represyjnym charakterze. Wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może nastąpić, jeżeli jest ona niezbędna dla określenia celu publicznego, którego inaczej nie można zrealizować.
Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystywana dla innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania wobec czego Sąd odwoławczy ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.
Skarżący zarzuca naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej P.p.s.a., przez nierozpoznanie skargi w jej granicach, ustalenie stanu faktycznego w oparciu o inne dowody niż decyzja o wywłaszczeniu oraz błędną nazbyt dowolną ocenę tego stanu faktycznego.
Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżenie decyzji oznacza zatem, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w decyzji. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji procesował w granicach badanej sprawy i dokonał trafnej analizy przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Za trafny uznać należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu Sądu in merito, ugruntowany zresztą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Co do zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego związanego z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a., to należy stwierdzić, że zarzut ten jest nie tylko nietrafny ale również źle postawiony.
Nie budzi wątpliwości, że wywłaszczone nieruchomości przeznaczone zostały na obiekt wojskowy, tj. plac ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego oraz strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych od terenów cywilnych.
Dalsze ustalenia dotyczące tego na jakie cele wykorzystywany był poligon, którym dysponowało wojsko m.in., czy był tam "autodrom" czy też nie, nie są konieczne nie mają bowiem w sprawie istotnego znaczenia. W tym więc zakresie za trafne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Sąd w uzasadnieniu wyroku przeprowadził zresztą w tej mierze staranny wywód wskazując na poszczególne środki dowodowe i oceniając ich wartość dowodową.
Należy jednak wskazać, że ustalenie stanu faktycznego w zasadzie nie należy do sądu administracyjnego lecz do organu administracji. Wprawdzie zgodnie z art. 106 § 2 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów ale tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ewentualny zarzut dotyczący nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego skierowany pod adresem Sądu, musiałby zatem dotyczyć naruszenia art. 106 § 3 lub § 4 P.p.s.a. lub art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ P.p.s.a. kiedy to Sąd zaakceptowałby obrazę przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Takich zarzutów jednak w skardze kasacyjnej nie postawiono.
W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać należy za całkowicie nieusprawiedliwiony.
Nie znajduje również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd in merito na str. 10 i 11 uzasadnienia przeprowadził szczegółowy wywód co do celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej i stwierdził, że ponieważ cel ten został określony ogólnie jako "budownictwo specjalne" konieczna była analiza całości dokumentacji wywłaszczeniowej oraz decyzji lokalizacyjnych aby cel ten został uszczegółowiony.
Naczelny Sąd Administracyjny uważa za trafne wyprowadzone w tym zakresie wnioski i podziela pogląd, iż organy administracji zasadnie uznały, że wywłaszczona nieruchomość miała być przeznaczona na plac ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego oraz otaczającą go strefę ochronną. Należy w tej sytuacji uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec czego przepis ten nie został naruszony.
Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.