Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., II SA/Gl 914/22 oddalił skargę E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., ll SA/Gl 590/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nie poinformowano E. Ż. o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiałoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Ponadto w motywach wyroku uznano, że wiek powstania niepełnosprawności u matki skarżącej, z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, nie może stanowić podstawy odmowy świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu 7 grudnia 2021 r. wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne E. Ż. oświadczyła, że w dalszym ciągu opiekuje się chorującą na A., leżącą i całkowicie nieświadomą matką – E. B., wykonując przez całą dobę wszystkie konieczne czynności. Wnioskodawczyni wskazała, że nie pracuje, bo od 7 lat przebywa na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a pozostałe rodzeństwo odwiedza matkę w miarę swoich możliwości, jednakże tylko na niej spoczywa opieka. Matka nie jest wspierana finansowo, ponieważ ma swoją emeryturę oraz korzysta z odpłatnych usługi opiekuńczych w wymiarze 1 godziny tygodniowo (pomoc w zabiegach pielęgnacyjnych).
W związku pismem Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2021 r. wzywającym wnioskodawczynię do dokonania wyboru między przysługującą jej rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, skarżąca pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 orzekł o niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) z art. 71 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.', w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skutek derogacyjny tegoż wyroku nastąpił z dniem 9 stycznia 2020 r. i od tego dnia przesłanka negatywna w postaci pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadto wskazano, że zgodnie z art. 104 ust. 7 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2021.291 ze zm.), dalej jako "u.e.r.FUS", prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ulega zawieszeniu w przypadku osiągnięcia przez uprawnionego przychodu w kwocie wyższej niż 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zaś zgodnie z art. 104 ust. 8 tej ustawy, renta ulega zmniejszeniu w przypadku uzyskiwania przychodów przekraczających 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Wyżej wymienione kwoty od dnia 1 grudnia 2021 r. wynosiły odpowiednio 7.354,50 zł i 3.960,20 zł., a zatem – w ocenie wnioskodawczyni – zawieszenie wypłaty renty stanowiłoby naruszenie jej uprawnień w zakresie przychodów jakie może osiągać będąc uprawnioną do tej renty. Obie te kwoty są bowiem znacznie wyższe niż świadczenie pielęgnacyjne, które w 2022 r. wynosiło 2.119,00 zł miesięcznie.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu renty (mimo wyeliminowania tej negatywnej przesłanki przez Trybunał Konstytucyjny) doprowadziłoby do sytuacji w której osoba częściowo zdolna do pracy dla świadczenia w wysokości 2.119,00 zł. musiałaby pozbawić się wypłaty renty, którą zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych zawieszono by jej dopiero po osiągnięciu przychodu powyżej kwoty 7.354,50 zł.
Burmistrz W. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. odmówił przyznania E. Ż. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu organ podał, że jej matka jest wdową i zamieszkuje wraz z nią. Nikt w rodzinie nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury z uwagi na opiekę nad matką ani tez nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego, jak tez nie jest z tego tytułu uprawniony do świadczenia za granicą. Wyłącznie skarżąca jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organ l instancji zaakcentował, że wykonał obowiązki nałożone na niego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2021 r., jednak wnioskodawczyni odmówiła zawieszenia prawa do renty pomimo prawidłowego pouczenia. E. Ż. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w związku z art. 190 Konstytucji RP, bowiem z treści złożonego przez nią oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Odnosząc się do kwestii dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawczyni, z którego wynika, że nie zawiesi prawa do renty, gdyż stanowiłoby to naruszenie jej uprawnień w zakresie przychodów jakie można osiągnąć będąc uprawnioną do renty. Kolegium uznało, że w takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła E. Ż., domagając się uchylenia wydanych w jej sprawie decyzji organów obu instancji i zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. uznał przede wszystkim, że organy administracji po raz kolejny rozpatrując wniosek skarżącej uwzględniły wskazania zawarte w przywołanym już wcześniej wyroku. Organ l instancji prawidłowo poinformował o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej. Tymczasem skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. poinformowała organ wzywający ją do dokonania wyboru między przysługującą jej rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu renty doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba częściowo zdolna do pracy dla świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 2.119,00 zł. musiałaby pozbawić się wypłaty renty, którą zawieszono by jej – zgodnie z przepisami u.e.r.FUS – dopiero po osiągnięciu przychodu powyżej kwoty 7.354,50 zł. Ponadto nastąpiłoby to pomimo wyeliminowania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jako negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17.
W ocenie Sądu I instancji z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany nie powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej emeryturę lub rentę w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanego świadczenia emerytalno-rentowego. Tego rodzaju argumentacja sprowadza się nie tylko do oceny zgodności z normami rangi konstytucyjnej rozwiązań przyjętych w powyższym przepisie, ale jednocześnie prowadzi do sytuacji kreowania przez sąd zupełnie nowej, nie istniejącej dotąd w systemie prawnym normy przyznającej danej osobie prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w pomniejszonej wysokości.
Skarżąca od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powyższy zarzut został szerzej umotywowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacji wypada na wstępie dostrzec, iż w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów kwestionujących podstawę faktyczną wyrokowania. Petryfikuje to ustalenia, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku i nie pozwala aktualnie oprzeć się na innych ustaleniach faktycznych niż te przyjęte w zaskarżonym wyroku. Kluczowe pozostaje natomiast ustalenie, że skarżąca, zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dniu wydania zaskarżonego wyroku, konsekwentnie pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i pomimo pouczenia organu I instancji o prawie wyboru korzystniejszego świadczenia, nie dokonała tegoż wyboru w sposób umożliwiający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie doprowadziła do zawieszenia pobierania renty.
Na gruncie ustalonego w badanej sprawie stanu faktycznego nie można uznać za zasadny zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w szczególności w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że Sąd I instancji nie przyjął literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. lecz wskazał, odwołując się do wcześniejszego wyroku tegoż Sądu z dnia 8 lipca 2021 r., II SA/Gl 590/21, że skarżąca, w wykonaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w motywach tegoż wyroku, została wezwana do zawieszenia praw do renty, czego jednak nie dokonała. Stanowisko Sądu I instancji koreluje w tym zakresie z argumentacją skargi kasacyjnej i wykładnią tego przepisu ugruntowaną w orzecznictwie.
Wynika z niej, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przede wszystkim należy jednak dostrzec, iż powyższe stanowisko jest w niniejszej sprawie wiążące na gruncie art. 153 p.p.s.a. Zostało bowiem wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2021 r., II SA/Gl 590/21, w którym wyraźnie wskazano na występowanie zbiegu uprawnień skarżącej uniemożliwiającego jednoczesne pobieranie dotychczasowej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd też w motywach ww. wyroku organy zobligowane zostały do umożliwienia skarżącej wykonania prawa wyboru tego ze świadczeń, które chce otrzymywać. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydany został w dniu 8 lipca 2021 r., a zatem w stanie prawnym ukształtowanym już przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który wywołał zakresowy skutek derogacyjny z dniem 9 stycznia 2020 r. Brak jest zatem podstaw do tego aby pomijać związanie prawne organów i sądów administracyjnych ww. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. prawomocnym wyroku.
Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2).
Niezależnie od powyższego związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie wyroku zakresowego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 nie było skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Trybunał wyraźnie zaznaczył, że ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Natomiast pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną powyższym wyrokiem Trybunału jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku przez Trybunał w ww. wyroku, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że powyższy wyrok Trybunału nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia.
Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22; wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., I OSK 1923/22; wyrok NSA z dnia 6 października 2023 r., I OSK 1920/23; wyrok NSA z dnia 12 października 2023 r., I OSK 1922/23; wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., I OSK 4/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). P
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.