Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 437/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 82/16, uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 82/16, w ten sposób, że dodał punkt V w brzmieniu: oddala wniosek o wymierzenie grzywny (punkt I wyroku) oraz oddalił wniosek o przyznanie wynagrodzenia adwokatowi wyznaczonemu w ramach prawa pomocy (punkt II wyroku).

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się nakazania Kołu rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku z dnia 2 września 2013 r. i udzielenia żądanych w tym wniosku informacji oraz wymierzenia grzywny osobie odpowiedzialnej za udzielenie informacji.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r. skarżący wniósł m.in. o nałożenie na Koło Łowieckie grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o jej oddalenie oraz o niewymierzanie grzywny. Wyjaśniło, że jest podmiotem organizacyjnie nieprzygotowanym do udzielania informacji publicznej zwłaszcza w sytuacji tak wielu wniosków składanych przez skarżącego. Nie posiada bowiem etatowej wykwalifikowanej obsługi kancelaryjno – biurowej. Praca, w tym w biurze Koła, opiera się na społecznej dzielności osób zrzeszonych w Kole Łowieckim. Dlatego też uchybienie terminu w udzieleniu skarżącemu informacji publicznej można uznać za usprawiedliwione. Ponadto, jak podkreśliło, Koło Łowieckie jako podmiot finansowany ze składek członkowskich nie powinno być karane dotkliwymi karami finansowymi, gdyż utrudniłoby to wykonywanie jego zadań statutowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 82/16: I. stwierdził bezczynność Koła Łowieckiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 2 września 2013 r.; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Koła Łowieckiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 września 2013 r.; IV. przyznał adwokatowi P. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 442,80 zł, w tym 82,80 zł należnego podatku od towarów i usług.

W dniu 6 września 2016 r. skarżący wniósł o uzupełnienie powyższego wyroku poprzez orzeczenie o wymierzeniu Kołu Łowieckiemu, w trybie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym przez dniem 15 sierpnia 2015 r., grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz poprzez orzeczenie o przyznaniu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, oświadczając, że pomoc ta nie została opłacona w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 82/16, uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 82/16, w ten sposób, że dodał punkt V w brzmieniu: oddala wniosek o wymierzenie grzywny (punkt I wyroku) oraz oddalił wniosek o przyznanie wynagrodzenia adwokatowi wyznaczonemu w ramach prawa pomocy (punkt II wyroku).

Uzasadniając ten wyrok Sąd wskazał, ze wniosek o uzupełnienie wyroku zasługuje na uwzględnienie, gdyż w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. nie zawarto rozstrzygnięcia co do zawartego w uzupełniającym skargę piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r. wniosku o nałożenie na Koło Łowieckie grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 tej ustawy, co skutkowało koniecznością uzupełnienia wydanego w sprawie wyroku.

Sąd uznał jednakże, że brak jest podstaw do wymierzenia Kołu Łowieckiemu grzywny, podkreślając, że orzeczenie grzywny ma charakter fakultatywny i przede wszystkim pełni funkcję prewencyjną, mającą przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Sąd wskazał, że charakter działalności i specyfika podmiotu, jakim jest Koło Łowieckie wskazuje, że nie jest to podmiot dysponujący fachowym aparatem przygotowanym do opracowania i udostępnienia informacji, na co zwracano już uwagę w orzecznictwie sądowym. Ponadto, w ocenie Sądu istotne jest, że Koło Łowieckie udostępniło skarżącemu żądane we wniosku z dnia 2 września 2013 r. informacje, chociaż uczyniło to po upływie terminu przewidzianego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że w okresie od dnia 2 września 2013 r. do dnia 2 grudnia 2013 r. skarżący złożył do Koła Łowieckiego osiem wniosków o udzielenie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu I, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skarżący zarzucił, że punkt I wyroku Sądu I instancji wydany został z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię językową i celowościową wyrażającą się w przyjęciu, że w stosunku do "stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępniania informacji przez takowe podmioty może być dostosowany do ich środków technicznych" w sytuacji gdy wykładnia językowa owego przepisu w żaden sposób nie może prowadzić do wniosku, że ustawodawca w tym przepisie wprowadza podmiotową gradację organów w zakresie wykonywania przez nie obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zauważył, ustawodawca wprowadzając tę normę prawa wskazał jedynie na niemożliwość (całkowitą) udostępnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku ze względu na brak środków technicznych, którymi dysponuje dany podmiot, nie wskazał jednakże żadnej regulacji dotyczącej określonych podmiotów.

Celem ustawodawcy nie było wprowadzenie do porządku prawnego sui generis metody uchylania się od obowiązków ciążących na określonych podmiotach nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, a do takiego wniosku prowadzi wykładnia prezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie albowiem, jak określono w wyroku, "stowarzyszenia, zrzeszenia czy inne nietypowe podmioty, do których można stosować inne bliżej nieokreślone standardy działania" będą mogły uchylać się od ciążących na nich z mocy ustawy obowiązków podając błahe powody. Przykładowo brak urządzenia do powielania dokumentów, które jak powszechnie wiadomo są ogólnie dostępne.

Skarżący zarzucił także, że punkt I wyroku Sądu I instancji wydany został z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez arbitralne stwierdzenie, że Koło Łowieckie nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, który posiadałby fachowy aparat umożliwiający przygotowanie wnioskowanych informacji i w związku z tym nie zachodzi potrzeba, aby celowym było dyscyplinowanie Koła poprzez wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy organ rzekomo odpowiedział na pytania skarżącego zawarte we wniosku z dnia 2 września 2013 r. po upływie ponad 4 miesięcy, dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Natomiast z akt sprawy bezsprzecznie wynika, czego nie dostrzega Sąd I Instancji, że Koło Łowieckie mogło odpowiedzieć na pytania skarżącego w ustawowym terminie, gdyż dysponuje fachowym aparatem umożliwiającym mu dokonanie tej czynności. Niezaprzeczalnie, jak podkreślił skarżący, organ dopuścił się rażącego opóźnienia w realizacji złożonego przez niego wniosku a analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że brak działania ze strony organu pozbawiony był jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, które winno skutkować nałożeniem grzywny przez Sąd I instancji, chociażby w symbolicznej kwocie mającej charakter prewencyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, odwoływał się do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. i stanowił, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Charakter taki ma również przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Dlatego też, w pełni podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 188/17, gdzie wskazano, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, to nie można Sądowi oddalającemu wniosek o wymierzenie grzywny zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Skarżący kasacyjnie wprawdzie powiązał zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., jednakże przepis ten również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.

Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Również, za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię.

W tym zakresie, odpowiednio także w pełni podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 188/17. W rzeczywistości bowiem Sąd I instancji, rozstrzygając w przedmiocie zasadności wymierzenia grzywny, w ogóle nie dokonywał wykładni powołanego przepisu, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Sąd I instancji nawiązał w tym zakresie do wiążącego z mocy art. 190 p.p.s.a. stanowiska NSA wyrażonego w zapadłym w granicach niniejszej sprawy wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r., I OSK 2759/14, zgodnie z którym w przypadku stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępnienia przez nie informacji może być dostosowany do ich środków technicznych, jak określa to art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej a podmioty te zwykle nie dysponują takimi środkami i zasobami, jak typowe podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Nie można więc tracić z pola widzenia specyfiki podmiotu udostępniającego informację publiczną, w szczególności jego zasobów, w tym także zasobów ludzkich, determinujących zdolność do wykonania tego zadania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia powyższego przepisu przez Sąd I instancji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – 261 p.p.s.a.