Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1862/13 oddalił skargę L. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2013r. wpłynął do Prezydenta miasta Ostrołęka wniosek L. S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ostrołęka tj. prawidłowych danych dotyczących współwłaścicieli działek nr [...], tj.:1. wpisanie jako współwłaścicieli łącznych działki nr [...] - Skarb Państwa oraz L. S., 2. wpisanie jako współwłaścicieli łącznych działki nr [...] - Skarb Państwa oraz L. S., 3. wpisanie jako współwłaścicieli łącznych działki nr [...] - Miasto Ostrołęka oraz L. S., 4. wpisanie jako współwłaścicieli łącznych działki nr [...] - Miasto Ostrołęka oraz L. S. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że obecnie istnieją nieprawidłowe wpisy dotyczące ww. działek w zakresie określenia ich właścicieli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ostrołęka. Zgodnie bowiem ze stanem prawnym tych nieruchomości, który to stan jest znany organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków, działki te stanowią współwłasność łączną Skarbu Państwa i L. S. (tj. działki nr [...]), oraz współwłasność łączną Miasta Ostrołęka i L. S. (tj. działka nr [...]).
Współwłasność ta wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w Ostrołęce z dnia 11 czerwca 1971 roku, sygn. akt I Ns - 81/71, które dotyczyło nieruchomości z których powstały w/w działki (przedmiotowych działek dotyczą pkt. 2 i 4 tego postanowienia Sądu). W/w postanowienie Sądu jest jedynym dokumentem prawnym, który kreował stan prawny nieruchomości z której powstały przedmiotowe działki. Nie ma późniejszych aktów prawnych, które skutecznie zniosłyby współwłasność działek o aktualnych numerach [...] z działką numer [...] stanowiącą zgodnie z danymi ewidencji gruntów własność L. S. Fakt braku istnienia dokumentów prawnych znoszących współwłasność w/w działek potwierdził wielokrotnie organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, tj. Prezydent Miasta Ostrołęka, w postanowieniach z dnia [...] stycznia 2008r, [...] kwietnia 2011r, i [...] maja 2011r. Wszystkie istotne w sprawie przedmiotowych działek fakty oraz historia kształtowania się ich powierzchni oraz numerów, ustalone są w sposób profesjonalny w analizie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości z której pochodzi działka L. S. nr [...], sporządzonej w dniu [...].03.2006r. przez Wojewódzkie Biuro Techniki i Nadzoru Geodezyjno - Kartograficznego w Warszawie, na zlecenie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Wydział Rozwoju Regionalnego oraz w piśmie z dnia [...].07.2006r. stanowiącym uzupełnienie tej analizy.
Z dokumentów tych wynika w sposób jednoznaczny, że nieruchomość z której powstały działki nr [...], stanowiła przedmiot współwłasności, która nigdy nie została zniesiona. Stwierdzone to jest szczególnie wyraźnie w pkt. 3, pkt. 4 a), b) i w pkt. 7 analizy z dnia [...].03.2006r.. Natomiast w uzupełnieniu analizy stwierdzono wyraźnie: w pkt 5: W wyniku założenia ewidencji gruntów powstał w 1972 roku stan władania działkami nr [...] (z których powstały działki będące przedmiotem niniejszego wniosku) niezgodny z ustalonym stanem prawnym wynikającym z postanowienia Sądu Ns 81/71"; w pkt. 6: "Poprzez wpis w ewidencji gruntów dla działki [...] własności [...], a dla działki [...][...] dokonano zniesienia współwłasności, która nie wynika z żadnego dokumentu administracyjnego lub sądowego". Powyższe stanowisko potwierdza także treść aktu notarialnego z dnia [...].01.1996r. repertorium A nr [...], w którym [...] przeniósł na [...] własność działki która teraz stanowi własność L. S. W § 1 tego aktu notarialnego wyraźnie stwierdzono, że własność przedmiotowych działek nabył [...] na podstawie w/w postanowienia z 1971 r.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent Miasta Ostrołęki postanowieniem z dnia [...].04.2013 r. znak [...] powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że działki o numerach ewidencyjnych [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Wydział IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ostrołęce dla powyższych nieruchomości prowadzi księgę wieczystą [...]. Działki o numerach ewidencyjnych [...] stanowią własność Miasta Ostrołęki. Wydział IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ostrołęce dla powyższych nieruchomości prowadzi księgę wieczystą [...]. Stan prawny powyższych nieruchomości uregulowany jest w księgach wieczystych i pokrywa się z zapisem w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Ostrołęki. [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Ostrołęki figuruje jako właściciel działek o numerach ewidencyjnych [...] na podstawie aktu darowizny [...] z dnia [...].06.2003 r. Działki te objęte są księgą wieczystą KW 39438. Wnioskując o dopisanie go jako współwłaściciela działek [...] nie przedstawił dokumentów prawnych, z których wynikałoby to prawo.
W związku, z powyższym, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków miasta Ostrołęki nie ma podstaw do zmiany stanu prawnego działek o numerach: [...]. Wykazywanie swojego interesu powinno być uzasadnione realnym rzeczywistym powiązaniem sytuacji prawnej podmiotu i przedmiotu postępowania.
Zaskarżonym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego organ I instancji uznał, że w sprawie zastosowanie ma artykuł 61 "a" § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że Ł. S. nie przedstawił żadnych nowych dokumentów. Dokumenty, na które powołuje się zainteresowany były wnikliwie analizowane we wcześniejszych licznych postępowania administracyjnych i nie stwierdzono nieprawidłowości w zapisach podmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Stąd w sposób oczywisty wynika, że zasadnie organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca nie wykazał, że ma w sprawie interes prawny.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], zarzucając mu szereg naruszeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd zwrócił uwagę na to, że podstawa prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Dokonując kontroli zaskarżonych w sprawie postanowień sąd uznał, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, iż skarżący nie wykazał, że posiada interes prawy uprawniający go do żądania dokonania wnioskowanych przez niego zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Sąd wskazał, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, iż składając wniosek skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a, który uprawniałby go do uznania za stronę postępowania a co za tym idzie wszczęcia postępowania administracyjnego w żądanym przez niego zakresie.
Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i 2 pkt. 2 ppsa, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 28, 61a § 1 kpa, polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej skutkującej tolerowaniem naruszenia prawa, tj. naruszenia przez organ wydający zaskarżone postanowienie w/w przepisów kpa, poprzez uznanie że skarżący nie jest stroną we wnioskowanym przez siebie postępowaniu oraz poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie, poprzez niezauważenie że obowiązek dbania o prawidłowość wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta Ostrołęka obciąża skarżącego, Skarb Państwa oraz Miasto Ostrołęka, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło w rezultacie do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i 2 pkt. 2 ppsa, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 28, 61a § 1 kpa jest niezasadny.
Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem.
W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
Nietrafny był także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w związku z wskazanymi przepisami k.p.a. Przede wszystkim Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z samego art. 28 kpa nie można zatem wywieść interesu prawnego strony, interes prawny strony musi bowiem wynikać z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych. Naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. można wywieść tylko łącznie z określoną regulacją zawartą w ustawach materialnoprawnych, a zważywszy, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, tą regulacją materialnoprawną powinny być przede wszystkim przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Podkreślić należy, że skarżący domagał się, wpisania jego jako "współwłaściciela łącznego" do działek o numerach ewidencyjnych [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, wpisanych do księgi wieczystej Nr [...], oraz do działek o numerach ewidencyjnych [...] stanowiących własność Miasta Ostrołęki, wpisanych do księgi wieczystej Nr [...]. Zasadnie zatem organ ewidencyjny ocenił, iż po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian podmiotowych, dotyczących przedmiotowych działek, skoro z powołanych ksiąg wieczystych wynika, że wyłącznymi właścicielami tych działek jest Skarb Państwa i Miasto Ostrołęka.
Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów, jako zbiór informacji o gruntach, stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (zob. wyrok NSA z 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, Lex nr 41816). Dlatego dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osoby właściciela ma charakter wtórny do zmian natury prawnej zaistniałych na nieruchomości. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych (art. 23 ustawy). Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego na nieruchomości, ani też podważać tytułów dokonanych w ewidencji wpisów.
Zatem organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 (Lex nr 505313) stwierdził, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego, czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym.
Skarżący kasacyjnie, formułując zarzuty, zdaje się nie zauważać wskazanej powyżej istoty ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. Rzeczą organu nie było, co wyżej wskazano, ustalanie stanu prawnego nieruchomości, gdyż kwestia ta winna zostać uprzednio rozstrzygnięta w drodze odpowiedniego postępowania przed sądem cywilnym. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji zgodny z prawem.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.