Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 409/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] przyznał M.B. świadczenie wychowawcze na dzieci – Z. i M. w kwocie po 500 zł miesięcznie w okresie od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. oraz odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A. Organ ustalił bowiem, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 9.735,88 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny stanowi kwotę 1.622,65 zł, czyli przekracza kryterium dochodowe - 800 zł, uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, kwestionującego odmowę przyznania świadczenia oraz konstytucyjność przepisu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, decyzją z dnia 1 lutego 2018 r., nr SKO.ŚR/4111/19/2018, wydaną na podstawie art. 2 pkt 1, 2, 4, 14, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia w wysokości 500 zł miesięcznie (art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1), z tym że w przypadku pierwszego dziecka prawo do świadczenia przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3). Pierwszym dzieckiem w rodzinie, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, jest jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia.
Kolegium wyjaśniło, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie córki: A., Z. i M. W skład jego rodziny wchodzi, poza nim, żona, wskazane małoletnie córki oraz pełnoletnia córka J. W związku z tym, pierwszym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jest małoletnia A. Dalej, Kolegium ustaliło, że dochód rodziny w 2016 r. wyniósł miesięcznie 9.735,88 zł, a w przeliczeniu na jednego członka rodziny 1.622,65 zł, co przekraczało dopuszczalną ustawowo kwotę 800 zł.
Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium stwierdziło, że nie było możliwe przyznanie świadczenia objętego wnioskiem i podkreśliło, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci są przepisami o charakterze związanym, co oznacza, że organy administracji publicznej nie mają możliwości działania uznaniowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] skarżący zarzucił naruszenie art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że ukończenie 18 roku życia przez pierwsze dziecko w rodzinie w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy powoduje, że dziecko to traci status pierwszego dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy oraz że utrata takowego statusu nie narusza zasady równości wobec prawa.
W odpowiedzi na powyższą skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uznając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie była odmowa przyznania świadczenia na córkę A. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w art. 2 pkt 14 jednoznacznie definiuje pojęcie "pierwszego dziecka w rodzinie", którym jest jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie do ukończenia 18 roku życia. Przepis art. 2 pkt 16 definiuje natomiast pojęcie rodziny przez szczegółowe określenie jej składu. Wskazanie przez ustawodawcę w art. 2 pkt. 16 ustawy, iż do członków rodziny wlicza się dzieci małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka – zamieszkujące z nimi i pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna - nie oznacza w żadnym wypadku, że dzieci takie uznać można za pierwsze dzieci w rodzinie w rozumieniu ustawy.
Dzieci powyżej 18 roku życia, o których mowa w art. 2 pkt. 16 nie są nigdy dziećmi, na które przysługuje świadczenie wychowawcze i nie są też "pierwszymi dziećmi w rodzinie" w rozumieniu ustawy - są natomiast uwzględniane jako członkowie rodziny w sytuacji ustalania dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. Sformułowanie zatem przez organ I instancji rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa do świadczenia wychowawczego na córkę skarżącego A. jest prawidłowe i nie narusza przepisów ustawy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd I instancji wyjaśnił, że zapisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zostały nakierowane na zamiar osiągnięcia konkretnych rezultatów demograficznych, co z istoty wykluczało jednakowe potraktowanie wszystkich rodzin bez względu na liczbę posiadanych dzieci i wysokość osiąganego przez nie dochodu. Brak jednakowego potraktowania nie może być jednak w tym przypadku absolutnie utożsamiany z jakimkolwiek nierównym traktowaniem, o którym mowa w art. 32 Konstytucji. Sąd wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika, że celem tej ustawy jest pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci, co poprzez zmniejszenie związanych z wychowywaniem obciążeń finansowych, ma zachęcać je do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci.
Nadto, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP Sąd podkreślił, że z przepisu tego wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji.
W ocenie Sądu I instancji, wynikające z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zróżnicowanie polegające na wyłączeniu prawa otrzymania świadczenia na pierwsze dziecko (z wyjątkiem rodzin spełniających kryterium dochodowe), z jednoczesną możliwością jego uzyskania na każde drugie i kolejne dziecko (niezależnie od kryterium dochodowego), nie narusza zasady równości. Jest ono uzasadnione, gdyż pozostaje w bezpośrednim związku z ratio legis ustawy, jakim jest zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci i uzyskanie w ten sposób zamierzonego efektu demograficznego. Jednocześnie, zróżnicowanie to nie ma charakteru absolutnego, gdyż nie dotyczy tych beneficjentów, których dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł i w takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie, że nie uwłacza ono w sposób zasadniczy innym wartościom.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.B., zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię, a mianowicie dokonanie wykładni art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w powiązaniu z treścią art. 2 pkt 16 tej ustawy w sposób sprzeczny z Konstytucją, tj. uzyskując wynik wykładni naruszający zasadę równości wobec prawa w odniesieniu do prawa (podmiotowego) – uprawnienia skarżącego do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w jego rodzinie w przypadku, gdy pierwsze dziecko w rodzinie ukończyło 18 rok życia, lecz nadal pozostaje na utrzymaniu rodziców;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 193 Konstytucji RP, poprzez rozpoznanie skargi i jej oddalenie bez uprzedniego skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz bez dokonania uprzedniej kontroli konstytucyjnej rozproszonej przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z punktu widzenia zasady równości wobec prawa w odniesieniu do prawa (podmiotowego) – uprawnienia do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie w przypadku, gdy pierwsze dziecko w rodzinie ukończy 18 rok życia, lecz nadal pozostaje na utrzymaniu rodziców.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 193 Konstytucji RP, poprzez rozpoznanie i oddalenie skargi bez uprzedniego skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz bez dokonania uprzedniej kontroli konstytucyjnej rozproszonej przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Przede wszystkim bowiem Sąd I instancji rozważał powyższą kwestię w związku z zarzutami skarżącego dotyczącymi właśnie niekonstytucyjności, podnoszonymi także w postepowaniu administracyjnym, i ostatecznie stwierdził, że kwestionowana przez skarżącego regulacja nie narusza zasady równości, a zatem Sąd nie powziął uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Nadto, wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu. Przepis art. 193 Konstytucji nie nakłada obowiązku wystąpienia z pytaniem każdorazowo, gdy domaga się tego strona, lecz wyłącznie uprawnia do jego skierowania, jeżeli wątpliwości co do konstytucyjności przepisu poweźmie sąd rozpoznający sprawę. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy - przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. Strona nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego, poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 1906/07, LEX nr 546564).
Podzielając powyższy pogląd, należy wskazać, że również w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego - podniesione w skardze kasacyjnej wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie są usprawiedliwione.
Skarżący wskazał na naruszenie Konstytucji, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji w rodzinach, w których najstarsze dziecko ukończyło 18 rok życia lecz nadal pozostaje na utrzymaniu rodziców.
W kwestii tej przede wszystkim zauważyć trzeba, że pojęcie "pierwszego dziecka w rodzinie" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i oznacza ono wyłącznie jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie do ukończenia 18 roku życia. Definicję tę należy skorelować z definicją rodziny oraz dochodu rodziny, zawartą w art. 2 pkt 16, a także w art. 2 pkt 4 i pkt 2 tejże ustawy, które są istotne dla prawidłowego ustalenia liczby członków rodziny oraz dochodu na osobę w rodzinie. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko przysługiwało bowiem, stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy, tylko w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał ustalonego kryterium dochodowego wynoszącego kwotę 800 zł.
I tak, w przepisie art. 2 pkt 16 zostało zdefiniowane pojęcie rodziny, które oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r., poz. 2092).
Z przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że dziecko, które ukończy 18 lat nie spełnia definicji "pierwszego dziecka", a więc nie może być beneficjentem świadczenia wychowawczego. Jednakże, przy ustalaniu dochodu, na potrzeby spełnienia określonego w ustawie kryterium dochodowego, od którego zależy nabycie uprawnienia do świadczenia na pierwsze dziecko, liczy się jednak także to dziecko, które ukończy 18 lat (jako osoba w rodzinie). Drugie dziecko w rodzinie staje się pierwszym dzieckiem z chwilą ukończenia przez pierwsze dziecko 18 roku życia.
Różnica pomiędzy definicjami dziecka i rodziny wynika z zakresu ich zastosowania w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1658/17 (LEX nr 2705561), definicja dziecka (art. 2 pkt 14 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) w istocie precyzuje kto może być beneficjentem świadczenia przewidzianego w powołanej ustawie. Wskazana w owym przepisie cezura czasowa jest oczywista i z systemowego punktu widzenia racjonalna, biorąc pod uwagę wynikający z art. 10 § 1 k.c. fakt osiągnięcia z tym wiekiem pełnoletności oraz wynikające zeń konsekwencje w postaci nabycia pełnej zdolności do czynności prawnych (art. 11 k.c.). Nie da się przy tym zbudować przekonującej argumentacji pozwalającej uznać, że w świetle norm konstytucyjnych inny moment czasowy "utraty" statusu dziecka byłby bardziej uzasadniony. Definicja rodziny, zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy ma zgoła inny cel. Jej zadaniem jest zdefiniowanie pojęcia rodziny na potrzeby określania kryterium dochodowego warunkującego skorzystanie ze świadczenia "500+" (art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ustawy).
W tym przepisie wiek dziecka podwyższono do 25 lat, a w niektórych przypadkach ponad te granicę. To wszakże nie oznacza, że regulacja ta pozostaje w kolizji ze wspomnianą wyżej definicją dziecka jako beneficjenta świadczenia. Dzieci pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, z punktu widzenia ustawodawcy, mogą być osobami pozostającymi na utrzymaniu rodziców, nie mniej jednak ze względu na osiągniętą pełnoletniość świadczenie "500+" ich nie obejmuje. Sam fakt "pozostawania na utrzymaniu rodziców (np. ze względu na naukę w szkole wyższej) ma natomiast bezpośredni wpływ na możliwość uzyskania świadczenia na pierwsze dziecko (w tym przypadku może to być kolejne z kilkorga rodzeństwa), gdyż wpływa na wysokość dochodu na członka rodziny, co z kolei determinuje możliwość otrzymania świadczenia. W świetle powyższego nie sposób stwierdzić jakiegokolwiek naruszenia norm konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości powyższy pogląd.
Wskazać nadto należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, że świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18 roku życia, a proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Przy opracowywaniu projektu ustawy założono, że świadczenie wychowawcze przysługiwać będzie osobom do czasu osiągnięcia przez dziecko przyjmowanej powszechnie granicy dorosłości, tj. ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Zgodnie z założeniami, ustalona kwota 500 zł miesięcznie jest wystarczająca dla poprawy zaspokojenia istotnych potrzeb dziecka, wynikających z konieczności jego utrzymania, wykształcenia i przygotowania do życia. W uzasadnieniu projektu wskazano także, że rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów.
Jednakże, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, poprzez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko.
Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że brak jednakowego potraktowania wszystkich rodzin bez względu na liczbę i wiek posiadanych dzieci, a także wysokość osiąganego dochodu, w żadnym razie nie świadczy o nierównym traktowaniu, o którym mowa w art. 32 Konstytucji.
Dlatego też za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w powiązaniu z treścią art. 2 pkt 16 tej ustawy w sposób sprzeczny z Konstytucją.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.