Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2018 r., IV SA/Wa 588/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A[...] i M[...], uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 grudnia 2017 r. nr DLI[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie miało Istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ naruszył art. 9 k.p.a. bowiem nie poinformował stron postępowania o możliwości sporządzenia na własne zlecenie kontroperatu szacunkowego oraz o uprawnieniu do poddania prawidłowości operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A[...] i M[...] wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego wypada wskazać, iż naruszenia art. 9 k.p.a. autor kasacji dopatruje się w potwierdzeniu przez Sąd I instancji obowiązku organu informowania stron postępowania o możliwości sporządzenia na własne zlecenie kontroperatu szacunkowego oraz o uprawnieniu do poddania prawidłowości operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a zatem o treści art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Odniesienie do tej kwestii wypada rozpocząć od wskazania, iż ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 128 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym – na co trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji odnosząc się do derogacji art. 157 ust. 1a u.g.n. – operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, nie straci charakteru opinii o wartości nieruchomości, a w konsekwencji organy administracji i sąd nie pozostają formalnie związane wynikiem postępowania weryfikacyjnego przeprowadzonego na podstawie art. 157 u.g.n. Powyższe, właśnie z uwagi na szczególną rolę dowodową stanowiska organizacji rzeczoznawców, wyrażającą się w możliwości oceny zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej, które pozostają poza sferą dociekań organów administracji i sądów weryfikujących poprawność operatu szacunkowego, podkreśla użyteczność tego dowodu dla każdego kto kwestionuje operat w zakresie takich jego elementów, które wkraczają w sferę wiadomości specjalnych. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, iż skarżący takie elementy operatu podważają.
Trafna jest konkluzja Sądu I instancji, iż o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji jest niewystarczające (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, jakkolwiek na organie nie spoczywa obowiązek przeprowadzenia takiej weryfikacji, to jednak wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż istnieje potrzeba poinformowania strony o możliwości samodzielnego skorzystania przez nią z trybu weryfikacji operatu przewidzianego w art. 157 u.g.n. Konieczność takiego pouczenia jawi się szczególnie wyraźnie w sytuacji gdy strona podnosi zarzuty wobec takich elementów operatu, które wkraczają w sferę wiadomości specjalnych, a zatem, których weryfikacja przez organy i sąd administracyjny nie będzie możliwa.
Konkludując należy podkreślić, iż przepis art. 9 k.p.a. nakłada na organy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto obowiązek czuwania aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poczynione powyżej uwagi jasno wskazują na użyteczność dla strony postępowania możliwości samodzielnego zlecenia zweryfikowania operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Dokonanie takiej weryfikacji może mieć zatem wpływ na ustalenie prawa strony do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Poinformowanie strony o możliwościach prawnych jakie daje przepis art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., stanowi zatem wypełnienie obowiązku organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a. W toku dotychczasowego postępowania organy temu obowiązkowi nie sprostały, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.