Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 984/12, po rozpoznaniu skargi Miasta Poznań, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] Starosta Poznański ustalił odszkodowanie w wysokości 11.062.008 zł za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z [...] sierpnia 1968 r. Organ wskazał przy tym, że z uwagi na położenie wywłaszczonej nieruchomości na terenie Miasta Poznania, zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta Poznania, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta Miasta Poznania jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który - stosownie do art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. nie mógł skutecznie tego uczynić, bowiem nie jest stroną postępowania. Stroną postępowania administracyjnego nie może być bowiem organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnych.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto Poznań, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 24, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wyrokiem z 9 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 937/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego.
W uzasadnieniu WSA stwierdził, że błędnie organ II instancji stanął na stanowisku, iż Miasto Poznań nie ma legitymacji do złożenia odwołania, a następnie skargi w niniejszym postępowaniu. Skoro Miasto Poznań zostało w zaskarżonej decyzji organu I instancji obarczone obowiązkiem wypłaty odszkodowania, trudno wnioskować, że po jego stronie brak jest interesu prawnego w złożeniu środka odwoławczego. Ponadto WSA zaznaczył, że przed Sądem Najwyższym toczy się sprawa o sygn. akt II Ca 426/09 z wniosku Miasta Poznań o wpis do księgi wieczystej, przy udziale B. N. i W. K. Zatem Miasto Poznań ma interes prawny w sprawie nie tylko jako organ wypłacający odszkodowanie, ale również jako podmiot, który ma zostać wpisany do księgi wieczystej.
Również Miasto, jak i Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, byli stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (na podstawie której wydana została zaskarżona decyzja ustalająca odszkodowanie), a która toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 1385/06.
Odnosząc się zaś do prawidłowości decyzji organu I instancji, WSA w Poznaniu podkreślił, że organ ten był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1385/06 (skargi kasacyjne od tego orzeczenia zostały oddalone wyrokiem NSA z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08). W wyroku tym WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] marca 2006 r. w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1968 r. tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...]. Z treści uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie wynika, że w sprawie zaszły poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego, co z kolei naruszało przepisy k.p.a. w sposób mający wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że taka decyzja do czasu rozpoznania sprawy nie została przez organy wydana. Błędnie zatem organ I instancji - wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania - przyjął, że uprawomocniła się decyzja stwierdzająca nieważność w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest bowiem następstwem decyzji wywłaszczeniowej (ważnie dokonanego wywłaszczenia nieruchomości), zaś w tym zakresie brak jeszcze na niniejszym etapie postępowania rozstrzygnięcia. A zatem organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję z [...] lipca 2010 r. ustalającą wysokość odszkodowania. Winien natomiast rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego oraz B. N. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Miasto Poznań, reprezentowane przez swój organ wykonawczy – Prezydenta Miasta – mogło występować w charakterze strony czy to w postępowaniu administracyjnym, czy też sądowoadministracyjnym. Zwrócono bowiem uwagę na cel, jaki przyświecał uznaniu, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania, nawet gdy posiada interes prawny, w którym wyznaczona jej została rola organu wydającego decyzję. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Poznania nie wydawał decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Został bowiem postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r. wyłączony od załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania. Wbrew stanowisku składającego skargę kasacyjną organu, nie ma w tej sprawie znaczenia przyczyna wyłączenia. Istotne jest jedynie to, że Prezydent Miasta nie wydał decyzji w I instancji.
Odszkodowanie ustalił wyznaczony przez Wojewodę inny organ – Starosta Poznański. Odpadła zatem przyczyna, dla której organ reprezentujący Miasto Poznań nie mógł występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, czy też złożyć skargi do sądu administracyjnego. Skoro zaś Miasto Poznań miało przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego była wadliwa, a jej uchylenie przez Sąd I instancji – prawidłowe.
Odmiennej natomiast oceny dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. NSA wskazał, że decyzja organu I instancji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zapadała w sytuacji, gdy orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania poddane zostało kontroli w ramach postępowania nadzorczego, które w części zostało ostatecznie (i prawomocnie) zakończone. Zaistniała zatem sytuacja, w której obowiązywało ostateczne orzeczenie z [...] sierpnia 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości (choć wciąż toczyło się wszczęte na wniosek postępowanie nadzorcze wobec tej części orzeczenia), przy jednoczesnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc części tego orzeczenia dotyczącej ustalenia odszkodowania. Ziściła się zatem hipoteza art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obligującego właściwy organ do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Mając powyższe na względzie NSA nie zaakceptował stanowiska Sądu I instancji, że wciąż toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie pozwala na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za to wywłaszczenie, oraz że organ winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro orzeczenie z [...] sierpnia 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nie zostało wciąż skutecznie wzruszone w trybie postępowania nadzorczego, to orzeczenie to, w myśl określonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, we wskazanej części jest ostateczne i korzysta z domniemania zgodności z prawem. Na tym etapie postępowania należy zatem uznawać, że doszło do ważnie dokonanego wywłaszczenia. Nie było zatem przeszkód, by prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W konsekwencji NSA uznał, że uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Starosty z [...] lipca 2010 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, z uwagi na toczące się postępowanie nadzorcze w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego, było błędne.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 984/12 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w nim krytyczną ocenę wobec rozstrzygnięcia Sądu I instancji w części uchylającej decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. z uwagi na toczące się postępowanie nadzorcze w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego (tj. orzeczenia z [...] sierpnia 1968 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu) oraz przesądził, że wynik tego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym, równolegle toczącym się postępowaniu o ustalenie odszkodowania za to wywłaszczenie.
Zarazem jednak w uzasadnieniu NSA wyraził jednoznaczną ocenę, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego była wadliwa - gdyż Miastu Poznań przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym - a jej uchylenie przez Sąd I instancji prawidłowe. Stąd - będąc związanym tą oceną prawną - Sąd I instancji, powtórnie rozpoznając sprawę, uchylił ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego.
Zauważono przy tym, że umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda Wielkopolski pozbawił strony tego postępowania - a przede wszystkim odwołujące się Miasto Poznań - prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ II instancji. Tym samym nie została zrealizowana jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mają istotne znaczenie i wpływ na wydanie tego orzeczenia:
- 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że Miasto Poznań złożyło skutecznie odwołanie od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. i skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. a nadto na błędnym ustaleniu, że Miasto Poznań ma interes prawny w ustaleniu i wypłacie odszkodowania ustalonego wymienioną decyzją Starosty Poznańskiego, podczas gdy obowiązek ten dotyczy wyłącznie Skarbu Państwa;
- 2. art. 190 P.p.s.a. polegający na błędnej ocenie interpretacji wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., polegającej na błędnym uznaniu, a w efekcie wyrokowaniu, zgodnie z którym uchylona została decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r.;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuprawnione ustalenie, że Miasto Poznań złożyło odwołanie od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. Ponadto uznanie, że Miasto Poznań ma interes prawny w sprawach należących wyłącznie do Skarbu Państwa;
- 4. art. 152 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione i błędne ustalenie, że uchylona w wyroku decyzja Wojewody Wielkopolskiego [...] września 2010 r. nie może być wykonana. Sąd nie wypowiedział się przy tym czy i w jakim zakresie przedmiotowa decyzja nie może być wykonana. W sytuacji gdy decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. została już wykonana.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Miasta Poznań ewentualnie
- 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;
- 3. zasądzenie od Miasta Poznania na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 937/10, którym Sąd I instancji uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił ocenę prawną w zakresie posiadania przez Miasto Poznań przymiotu strony w tej sprawie, w sytuacji gdy reprezentujący je organ – Prezydent Miasta Poznania, będący jednocześnie starostą miasta na prawach powiatu – posiada kompetencje do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1968 r. będzie Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (jako prezydent miasta na prawach powiatu – a więc sprawujący funkcję starosty), będący jednocześnie organem wykonawczym gminy – Miasta Poznań.
Dodatkowo Sąd podkreślił, że Miasto Poznań, reprezentowane przez swój organ wykonawczy – Prezydenta Miasta Poznania – mogło występować w charakterze strony czy to w postępowaniu administracyjnym, czy też sądowoadministracyjnym. Zwrócono bowiem uwagę na cel, jaki przyświecał uznaniu, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania, nawet gdy posiada interes prawny, w którym wyznaczona jej została rola organu wydającego decyzję. Przyjmuje się wówczas, że organ owej jednostki samorządu terytorialnego będzie bronił jej interesu w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Właściwą formą jest wówczas decyzja administracyjna wydawana przez ten organ. Pozbawienie prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminy, a także pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, dotyczy wyłącznie spraw, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Jedynie w takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta Poznania nie wydawał decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Został bowiem, postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r., wyłączony od załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania. Nie miała przy tym znaczenia przyczyna wyłączenia. Istotne jest jedynie to, że Prezydent Miasta Poznania nie wydał decyzji w I instancji. Odszkodowanie ustalił wyznaczony przez Wojewodę inny organ - Starosta Poznański. Odpadła zatem przyczyna, dla której organ reprezentujący Miasto Poznań nie mógł występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, czy też złożyć skargi do sądu administracyjnego.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona została przez podmiot do tego uprawniony. Sąd ten nie był zatem zobligowany do odrzucenia skargi Miasta Poznań na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 28 k.p.a. Skoro zaś Miasto Poznań miało również przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody Wielkopolskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego była wadliwa, a jej uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - prawidłowe.
Odmiennej natomiast oceny dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do pozostałych przyczyn uchylenia decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r.
Analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. prowadzi do wniosku, że uwagi i rozważania w nim poczynione odnoszą się tak do wyroku Sądu I instancji, jak również do decyzji administracyjnych wydanych w sprawie przez organ. Zgodnie zaś z art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Ponadto w skardze kasacyjnej nie mogą być sformułowane zarzuty w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r.
Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że zostały one sformułowane z naruszeniem przepisu art. 190 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzając się do polemiki ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w prawomocnym orzeczeniu z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11. Merytoryczne rozpoznanie takich podstaw kasacyjnych w istocie sprowadzałoby się do oceny ich zgodności z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę nie mógł dokonać wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie w sposób odmienny niż wynikało to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. Nie miała miejsce sytuacja, w której Sąd I instancji mógłby odstąpić od powyższej zasady. Taką możliwość miałby Sąd w trzech przypadkach: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania uległ zmianie w sposób powodujący zastosowanie przez sądem I instancji innej podstawy prawnej, 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym zmianie uległ stan prawny, 3) jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.
Wobec tego, że żadna z przedstawionych sytuacji nie wystąpiła, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był uprawniony i zarazem zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 152 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi obligatoryjny element każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę. Stwierdzenie przez sąd administracyjny w wyroku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. W powołanym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję zobligowany był do rozstrzygnięcia, o jakim mowa w powołanym przepisie. Tym samym zarzut ten jest niezasadny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.