Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 324/13, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku nr [...] przy [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie samodzielnego lokalu mieszkalnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 18 lipca 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] przy [...] w K. wystąpiła do Starosty K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że zlokalizowany w tym budynku lokal nr [...], należący do członków Wspólnoty J. Ł. oraz H. Ł., nie jest lokalem mieszkalnym, gdyż nie spełnia warunków lokalu mieszkalnego określonych w § 92 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że lokal mieszkalny powinien posiadać co najmniej jeden pokój, którego powierzchnia nie może być mniejsza jak 16 m2, podczas gdy objęty wnioskiem lokal, składający się z kuchni, przedpokoju, łazienki oraz pomieszczenia strychowego, ma łączną powierzchnię 15,64 m2.
Starosta K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Organ wskazał, że przedłożony do rozpatrzenia wniosek nie zawiera dokumentu potwierdzającego fakt dokonania zmian wpływających na samodzielność przedmiotowego lokalu, jak również wnioskodawca nie przedłożył dokumentu potwierdzającego zmianę stanu faktycznego przedmiotowego lokalu. Zaznaczył, że w tym stanie rzeczy wydane zaświadczenie z dnia 9 czerwca 2009 r. o samodzielności lokalu jest nadal aktualne.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa. Domagając się uchylenia postanowienia wniesiono o dopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego sądowego mgr inż. R. H., sporządzonej do sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w Opolu, sygn. akt II Ca 892/12. Wskazano, że opinia ta potwierdza fizyczne i trwałe zmiany w substancji, polegające na jego wydzieleniu od innego lokalu mieszkalnego, skutkujące jego wyodrębnieniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że żądanie wniosku dotyczy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wskazany we wniosku lokal nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Powołując się na art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1984 r. o własności lokali i art. 217 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. organ wskazał, że stanowisko Starosty, polegające na odmowie wydania zaświadczenia, co do zasady jest prawidłowe, choć z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali przewiduje wydanie zaświadczenia stwierdzającego spełnienie przez lokal wymagań z art. 2 ust. 2 tej ustawy, a nie zaświadczenia o braku spełnienia tych wymagań, tj. braku samodzielności lokalu. Z tego względu Kolegium uznało, że zasadna była odmowa wydania zaświadczenia o treści negatywnej.
Dodatkowo podniesiono, że w sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Wyjaśniając istotę interesu prawnego Kolegium stwierdziło, że o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy, mogą ubiegać się jedynie podmioty, które chcą ustanowić na nieruchomości lokalowej odrębną własność lokalu (właściciele nieruchomości). W tym przypadku Wspólnota nie posiada tytułu prawnego do lokalu nr [...], bowiem jego właścicielami są H. i J. Ł. Oznacza to, że brak jest przepisów prawa materialnego, z których Wspólnota mogłaby wywieść interes prawny do uzyskania zaświadczenia o "niesamodzielności" przedmiotowego lokalu, co również uzasadnia wydanie postanowienia odmawiającego wydania Wspólnocie zaświadczenia o żądanej treści.
Na powyższe postanowienie Wspólnota wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie § 92 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazano, że wydane wcześniej właścicielom lokalu zaświadczenie, potwierdzające jego mieszkalny charakter, wydane zostało z naruszeniem § 92 pkt 1 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
J. Ł. w piśmie do Sądu z dnia 18 listopada 2013 r. wskazał, że skarga Wspólnoty Mieszkaniowej była rozpoznawana przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu, na dowód czego załączył kserokopie uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz stanowiska komisji rewizyjnej w sprawie skargi. Ponadto wyjaśnił, że od dnia wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nic w tym lokalu nie uległo zmianie, co mogłoby przeczyć temu zaświadczeniu. W kolejnym piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. J. Ł. zakwestionował legitymację Wspólnoty Mieszkaniowej do występowania o wydanie zaświadczenia dotyczącego lokalu stanowiącego jego własność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 324/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo potraktowały wniosek złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową jako wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że wskazany przez skarżącą lokal nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Prawidłowo zatem rozpoznały wniosek w zakresie przedmiotowym oraz właściwości, wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Sąd dostrzegł jednak, że skarżąca w istocie nie zgadza się z wydanym wcześniej przez Starostę zaświadczeniem potwierdzającym samodzielność wskazanego lokalu mieszkalnego, które wydane zostało na rzecz właścicieli.
Sąd zauważył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące tryb wydawania zaświadczeń przez organy administracji nie przewidują możliwości zmiany zaświadczenia, stąd w niniejszej sprawie skarżąca sformułowała własny, nowy wniosek o wydanie zaświadczenia, o treści negatywnej.
Sąd odwołał się do regulacji zawartej w art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. i następnie przytoczył treść art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali. Sąd wskazał, że konsekwencją tych unormowań jest to, że organ w drodze zaświadczenia uprawniony jest jedynie do potwierdzenia okoliczności spełnienia przez lokal wymagań lokalu samodzielnego mieszkalnego. Wskazane wyżej przepisy nie zezwalają na wydanie zaświadczenia, które stwierdzałoby, że lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego. W przypadku stwierdzenia, że lokal nie spełnia warunków z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, organ ma obowiązek wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, nie może stwierdzać braku samodzielności lokalu.
Sąd wskazał, że odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści przewiduje art. 219 k.p.a., który stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania skarżącej zaświadczenia stwierdzającego brak samodzielności lokalu mieszkalnego, zasadnie zatem zaskarżonym postanowieniem odmówiono Wspólnocie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Odnosząc się do kwestii braku po stronie skarżącej Wspólnoty interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia Sąd stwierdził, że zaświadczenie może być wydane osobie (jednostce) posiadającej interes prawny do jego wydania. Jednakże zdaniem Sądu, ocena w zakresie interesu prawnego w sprawie o wydanie zaświadczenia ma znaczenie tylko wówczas, gdy organ może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy, tj. gdy organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana. Wobec tego okoliczność, czy wnioskodawca ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia organ może zbadać tylko wówczas, gdy istnieje podstawa prawna do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jeżeli organ nie może uczynić zadość żądaniu z uwagi na brak kompetencji do wydania zaświadczenia, brak jest potrzeby oraz możliwości badania interesu prawnego, bowiem w takim przypadku podstawą do odmowy wydania zaświadczenia jest brak możliwości potwierdzenia żądanych okoliczności w drodze zaświadczenia.
Brak podstaw prawnych do wydania wnioskowanego zaświadczenia powoduje, że żaden podmiot nie posiada uprawnienia do żądania jego wydania. W ocenie Sądu, skoro w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdzono brak podstaw prawnych do potwierdzenia okoliczności negatywnej, wskazanej we wniosku skarżącej, zatem ocena Kolegium dotycząca interesu prawnego skarżącej nie miała wpływu na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wspólnota mieszkaniowa może ubiegać się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, bowiem takie zaświadczenie wywołuje w sposób pośredni skutki w sferze prawnej tego podmiotu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 324/13, skargę kasacyjną, sporządzoną przez adwokata, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] przy [...] w K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucono:
- 1) nieuwzględnienie przez Sąd § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis stanowi, że w mieszkaniu co najmniej jeden pokój powinien mieć powierzchnię nie mniejszą niż 16 m2;
- 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., który to przepis jasno stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nieuwzględnienie dokumentu urzędowego w postaci opinii sporządzonej na potrzeby Sądu Rejonowego w Kluczborku przez biegłego sądowego R. H., potwierdzającej, że lokal nr [...] nie posiada cech lokalu mieszkalnego, stanowi poważne uchybienie;
- 3) niewzięcie pod uwagę wszystkich przedstawionych dokumentów, które były wymagane w toku postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia art. 6 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Podniesiono, że przyjęcie do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej uzasadnione jest koniecznością rozstrzygnięcia zagadnień:
- 1) czy organy administracji publicznej w swoim działaniu mają prawo do wydawania różnych rozstrzygnięć, w zależności od instancji, które są ze sobą sprzeczne, a tym samym nie uwzględniają wniosku powoda,
- 2) czy starosta stosując się do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, czyli wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, nie ma obowiązku stosować się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i może wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu mimo tego, że z wcześniej wspomnianego rozporządzenia w § 94 ust. 2 wynika, jaką powierzchnię powinien mieć co najmniej jeden pokój, a zaświadczenie wydane przez starostę jest sprzeczne z wymogami przedstawionymi w tym rozporządzeniu,
- 3) czy w związku z sytuacją przedstawioną w pkt 2, organy administracji publicznej mogą powoływać się podczas wydania rozstrzygnięcia, na zaświadczenie wydane w sposób wątpliwy, czyli sprzeczny z aktem, który ma na celu uszczegółowienie ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o własności lokali w dziale wydawania zaświadczeń nie przytacza przesłanek, które uniemożliwiają wydanie zaświadczenia. Działając w sprawie zgodnie z przepisami prawa należało uwzględnić art. 217 k.p.a. Sąd rozpatrując sprawę nie zwrócił uwagi na opinię biegłego sądowego R. H., która nie została uwzględniona przez organy administracji. Chociaż organ otrzymał stosowną dokumentację, potwierdzającą, że przedmiotowy lokal nie jest w myśl prawa lokalem samodzielnym, nie wydał żądanego zaświadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. W szerszym zakresie sprawa w postępowaniu kasacyjnym podlega rozpoznaniu wyłącznie wówczas, gdy stwierdzone zostały przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z okoliczności tam wskazanych nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, dlatego Sąd obowiązany był rozważyć podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Przypomnieć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził w zaskarżonym wyroku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, nie może stwierdzać braku samodzielności lokalu, a ponadto podkreślił, że skarżąca w istocie nie zgadza się z wydanym wcześniej przez Starostę zaświadczeniem potwierdzającym samodzielność wskazanego lokalu mieszkalnego. Zauważono też, że przepisy k.p.a. regulujące tryb wydawania przez organy administracji zaświadczeń nie przewidują możliwości zmiany zaświadczenia.
Akceptując powyższe stanowisko, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że w rozpatrywanym przypadku brak jest możliwości potwierdzenia żądanych okoliczności w drodze zaświadczenia z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści podnieść jednocześnie należy, że nie zasługiwał na aprobatę pogląd Sądu pierwszej instancji co do legitymowania się przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową interesem prawnym do ubiegania się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu. Sąd stwierdził w wyroku – nie wskazując przy tym przepisu prawa stanowiącego zdaniem Sądu podstawę prawną żądania – że zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu w sposób pośredni wywołuje skutek w sferze prawnej wskazanego podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu, dlatego wspólnota mieszkaniowa ma w sprawie interes prawny.
Należy przypomnieć, odwołując się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2015 r., które skład orzekający w pełni podziela, że stosownie do treści art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie w przypadku zaistnienia 2 przesłanek: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Przesłanki te występują niezależnie od siebie, przy czym, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać (por. J. Borkowski, [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 658). W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wydania zaświadczenia stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, a zatem na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania interesu prawnego w żądaniu uzyskania potwierdzenia samodzielności lokalu. Ustęp 3 art. 2 powołanej ustawy wskazuje bowiem jedynie organ i formę, w jakiej następuje potwierdzenie samodzielności lokalu w rozumieniu ust.
2. Jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, nie zaś przepis, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien też być realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony związanymi z przedmiotem postępowania.
Tak rozumiany interes prawny w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w trybie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali ma właściciel lokalu oraz inne osoby legitymujące się innym tytułem prawnorzeczowym do lokalu.
Wspólnota Mieszkaniowa tak oznaczonego interesu prawnego w sprawie niniejszej nie posiada, dlatego, wbrew przekonaniu Sądu pierwszej instancji, ten właśnie powód miał w sprawie istotne znaczenie dla odmowy wydania zaświadczenia.
W sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 6, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 217 tej ustawy. Z oczywistych względów nie mógł też być naruszony § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem z przedstawionych wcześniej względów przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.