Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., I SA/Wa 728/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R[...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 [...]r., nr 9[...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek następców prawnych K[...]o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. W[...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki w postępowaniu administracyjnym dokonał pełnej i poprawnej oceny okoliczności sprawy, podczas gdy organ nie dokonał ustalenia, że Orzeczenie Administracyjne Prezydium Rady Narodowej w M.st. Warszawie z dnia 12 lutego 1950 r. ma charakter decyzji wywłaszczeniowej, a przez to w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o zwrocie nieruchomości zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.";
- 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez powielenie błędów W[...] i uznanie, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe oraz jego umorzenie było zasadne, podczas gdy w sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości budynkowej i zmaterializowały się przesłanki do jej zwrotu – przeto postępowanie należało prowadzić i wydać decyzję o zwrocie nieruchomości skarżącej w należnej jej części, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., a przepisu tego nie zastosowano;
- 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki w postępowaniu administracyjnym dokonał pełnej i poprawnej oceny okoliczności sprawy, podczas gdy organ nie dokonał ustalenia, że odjęcie własności nieruchomości budynkowej przy ul. W[...]w W[...] jej poprzednim właścicielom nastąpiło w sytuacji podobnej do sytuacji określonych w przepisach objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n., w związku z czym przepis ten powinien być w niniejszej sprawie zastosowany na zasadzie wykładni a simili;
- 4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez powielenie błędów Wojewody Mazowieckiego i uznanie, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe oraz jego umorzenie było zasadne, podczas gdy odjęcie własności nieruchomości budynkowej przy ul. W[...]w W[...] jej poprzednim właścicielom nastąpiło na podstawie przepisów podobnych do przepisów objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n., w związku z czym przepis ten powinien być w niniejszej sprawie zastosowany na zasadzie wykładni a simili.
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na jego mocy nie dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości budynkowej, podczas gdy odjęcie własności budynku jest konsekwencją władczej i jednostronnej czynności organu administracji publicznej (decyzji wywłaszczeniowej), a zatem nieruchomość budynkowa jest w istocie wywłaszczana;
- 2. art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie o zwrot nieruchomości zbędnej nie można stosować wykładni a simili materialnych przepisów prawa administracyjnego, podczas gdy stosowania tych przepisów wymaga konstytucyjna zasada równości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić stwierdzeniem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że nieruchomość położona w W[...] przy u. W[...] objęta była działaniem dekretu warszawskiego. Na mocy art. 1 tegoż dekretu, z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunt tej nieruchomości stał się własnością gminy m.st. Warszawa. Wniosek byłych właścicieli tej nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, złożony w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, został rozpoznany negatywnie ostateczną decyzją. W efekcie dawni właściciele utracili także własność posadowionego na tym gruncie budynku. Istotą sporu pozostaje natomiast to, czy w stosunku do takiej nieruchomości budynkowej, prawo do której dawni właściciele utracili w konsekwencji wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, możliwe jest zastosowanie przewidzianej w art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności w następstwie wykładni a simili art. 216 u.g.n.
Odnosząc się do powyższej kontrowersji należy skonstatować poprawność konkluzji Sądu I instancji, iż wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. to generalnie pozbawienie lub ograniczenie, w drodze aktu stosowania prawa o indywidualnym i konkretnym charakterze, własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Powyższe wąskie rozumienie pojęcia wywłaszczenia nieruchomości, aktualne na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie pozwala uznać, iż przedmiotowa nieruchomość warszawska była przedmiotem tak rozumianego wywłaszczenia. Trafnie Sąd I instancji dostrzegł charakter prawny art. 1 dekretu warszawskiego, wskazujący na komunalizację "wszelkich gruntów na obszarze m.st. Warszawy" z mocy prawa. Analogiczny sposób nabycia nieruchomości budynkowej przewidywał art. 8 dekretu warszawskiego. Skutkiem decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, ale także skutkiem upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji w powyższym przedmiocie było przejście budynków położonych na gruncie na własność m.st.
Warszawy, a następnie Skarbu Państwa (vide: orzeczenie SN z dnia 9 października 1962 r., I CR 819/61, Lex nr 106022). Odjęcie własności nieruchomości budynkowej w powyższym trybie następowało zatem także ipso iure. Jedynie moment przejścia własności tejże nieruchomości na rzecz m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa zależał od tego, czy dawny właściciel gruntu nieruchomości warszawskiej złożył wniosek o ustanowienie prawa do gruntu, a jeżeli tak, to czy wynik tego postępowania zakończył się dla niego pozytywnym rozstrzygnięciem. Decyzja podejmowana w trybie art. 8 dekretu warszawskiego nie rozstrzygała zatem o wywłaszczeniu nieruchomości budynkowej, a jedynie o ustanowieniu stosownego prawa do gruntu. Odjęcie własności nieruchomości budynkowej było wyłącznie konsekwencją tej decyzji i następowało z mocy samego prawa. Nietrafnie zatem skarga kasacyjna upatruje w art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawy prawnej do zwrotu budynkowej nieruchomości warszawskiej, podobnie zresztą jak nietrafnie odwołuje się do decyzji wydanej w trybie art. 8 dekretu warszawskiego, dostrzegając w niej podstawę wywłaszczenia nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Przejawem szerokiego rozumienia pojęcia wywłaszczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest przepis art. 216 u.g.n., który rozszerza stosowanie art. 136 i następnych u.g.n., przewidując stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanych tam ustaw, na podstawie wskazanych konkretnych przepisów innych ustaw, a także w niektórych innych przypadkach. Nie budzi wątpliwości, iż przepis ten nie obejmuje nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie dekretu warszawskiego.
Jednocześnie trafnie dostrzega Sąd I instancji, iż przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog sytuacji prawnych, w których nastąpiło odjęcie prawa do nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. Niedopuszczalne jest więc, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o omawiany przepis na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały przejęte lub nabyte w trybie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 216). Przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 ustawy technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może dodawać kolejnych przepisów do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 ustawy, gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy (vide: wyrok TK z dnia 19 maja 2011 r., SK 9/08).
Niezasadne jest w tej sytuacji upatrywanie naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. w zaniechaniu dokonania wykładni rozszerzającej podstaw zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Trafnie zatem konstatuje Sąd I instancji, iż brak jest w systemie prawa przepisu mogącego stanowić podstawę prawną żądania zwrotu budynkowej nieruchomości warszawskiej. Podstawy takiej nie stanowią w szczególności przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. w związku z art. 216 u.g.n. Powyższe obligowało organy do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).
Nie są także zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy. Jakkolwiek konkluzja organów i Sądu I instancji w kwestii charakteru prawnego decyzji podjętej w trybie art. 8 dekretu warszawskiego i jej skutków była następstwem analizy stanu prawnego sprawy, nie zaś oceny okoliczności faktycznych, to przyjęcie, iż decyzja ta nie stanowi decyzji wywłaszczeniowej, nie prowadzi do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.