Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2014 r., sygn. akt I OSK 457/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1167/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Wałbrzych na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. [...], którą uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0022 ha, która została przeznaczona pod budowę obwodnicy Miasta Wałbrzych w ciągu drogi krajowej nr 35 od km 2+350 do km 8+250. Sąd orzekł jednocześnie o tym, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a nadto rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Waldemara i Zofii Zezula w wysokości po 22.980,30 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz 119,70 na rzecz Gminy Wałbrzych z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państw przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zobowiązał jednocześnie do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2013 r. uchylił decyzję Wojewody i orzekł o ustaleniu odszkodowania w analogicznej wysokości, jednak zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta Miasta Wałbrzycha w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że skoro na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę miasto Wałbrzych posiadało status miasta na prawach powiatu, to zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Prezydent Miasta Wałbrzycha był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Wojewoda nieprawidłowo zatem wskazał, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Wałbrzych. W skardze zarzucono naruszenie art. 10, 15 i 107 § 1 K.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1609), przez jego pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednak środki na finansowanie dróg krajowych winny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu. Zarzucono także naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a nadto art. 2 i art. 165 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który ma być zobowiązany do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Sąd wskazał, iż art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Powołane przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym zasady wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie bezspornym jest, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona jest w granicach miasta Wałbrzycha, które jest miastem na prawach powiatu.

Zatem, stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. m.in. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 specustawy, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzych w ciągu drogi krajowej nr 35, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Wałbrzych, a nie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Wałbrzych, prawidłowo reprezentowany, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 20 pkt 3 i pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz. U. z 2012 r. poz. 853) poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Wałbrzycha od dnia 1 stycznia 2013 r. z mocy prawa przejął wykonywanie zadań zarządcy drogi takich jak pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości nie tylko odnośnie dróg istniejących, ale także odnośnie dróg planowanych do wybudowania - w przedmiotowej sprawie - planowanej budowy obwodnicy Miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 od km 2+350 do km 8+250, kiedy to prawidłowa wykładnia wskazanych regulacji prowadzi do wniosku, że możliwość pełnienia funkcji zarządcy dróg publicznych oraz wykonywania przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha wskazanych zadań zarządcy drogi może dotyczyć tylko dróg istniejących oraz tylko tych inwestycji, których procedura realizacji zostanie rozpoczęta po dniu 1 stycznia 2013 r., a tym samym, na których prowadzenie uzyska on, we własnym imieniu, wymagane prawem zezwolenia, nabędzie nieruchomości pod pasy drogowe i będzie dysponował prawem do tych nieruchomości, umożliwiającym mu gospodarowanie nimi;
2. 2. naruszenie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że działaniem zgodnym z prawem jest określenie w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości, podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, kiedy to prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 4a w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uzasadnia stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do konkretyzowania w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podmiotu zobowiązanego do zapłaty ustalonego odszkodowania;
3. 3. błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że finansowanie zadań z zakresu finansowania i zarządzania drogami publicznymi w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, następuje w każdym przypadku z budżetów tych miast, kiedy to prawidłowa wykładania art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 2 Konstytucji prowadzi do wniosku, że finansowanie zadań z zakresu finansowania i zarządzania drogami publicznymi w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, następuje z budżetu miasta na prawach powiatu tylko w przypadku, gdy miasto na prawach powiatu stanowi adresata decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji, został na jego rzecz ustanowiony trwały zarząd wywłaszczonych nieruchomości oraz posiada prawo do dysponowania wywłaszczonymi nieruchomościami;
4. 4. naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady pewności prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz, kiedy to uwzględnienie przez WSA w Warszawie zasady pewności prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz wynikającej z art. 2 Konstytucji RP powodowałoby stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do obciążania Prezydenta Miasta Wałbrzycha obowiązkiem zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa i przekazanych w trwały zarząd Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, będącemu inwestorem dla planowanej inwestycji pod nazwą: Budowa obwodnicy Miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2+350 do km 8+250;
5. 5. naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że mimo zasadności zarzutu dotyczącego niewydania przez Wojewodę w terminie przewidzianym prawem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycję drogową, okoliczność na nie ma wpływu na wynik sprawy, kiedy to prawidłowe zastosowanie tego przepisu postępowania, tj. art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP ma istotny wpływ na wynik postępowania i powodowałoby uznanie zasadności skargi i uchylenie przez WSA w Warszawie kwestionowanej przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha decyzji organu II instancji;
6. 6. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez lakoniczne i niewyczerpujące przedstawienie stanu sprawy i nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów skargi, tj. nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 165 Konstytucji RP;
7. 7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 10 oraz art. 15 K.p.a. oraz w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w trakcie orzekania, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż skarżący był pozbawiony możliwości działania - jako strona postępowania - przed organami dwóch instancji i tym samym wadliwie uznano, że możliwość "przedstawiania stanowiska" w sprawie przez Prezydenta Miasta reprezentującego interes prawny Gminy Wałbrzych jako podmiotu, na rzecz którego ustalone zostało odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest tożsama w postępowaniu administracyjnym ze statusem Prezydenta Miasta Wałbrzycha reprezentującego miasto na prawach powiatu - jako strony postępowania i tym samym przyjęcie, że nie naruszono w sprawie uprawnień strony - miasta Wałbrzycha - miasta na prawach powiatu - wynikających z przepisu art. 10 i art. 15 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione.

Art. 22 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Owo odesłanie decyduje o przepisach uzupełniających przepisy ustawy z 2003 r. Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdą zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że istotę zagadnienia finansowania kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, normuje (zgodnie ze swym tytułem) ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Ustawa ta w art. 3 wskazuje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znalazł zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., w myśl którego w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Zakres regulacji normy zawartej w tym przepisie ustalać należy w związku z odsyłającym art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r., co już podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest zgodne z zasadami interpretacji przepisów odsyłających.

Uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta Miasta Wałbrzycha jedynie w stosunku do realnie istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2012 r. drogi krajowej nr 35 jako drogi zaliczonej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Warunkiem takiego zaliczenia jest droga w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę. Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany - po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona.

Tymczasem decyzji z 11 kwietnia 2012 r. i w załączonym do niej planie orientacyjnym projektowana obwodnica na odcinku od km 2+350 do km 8+250, w dominującej części nie obejmuje rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35. Prezydent Miasta Wałbrzycha stał się zarządcą rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35, na podstawie art. 19 ust. 1 i 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., z dniem 1 stycznia 2013 r.

Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawierają one szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości. Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach).

Normy prawne dekodowane z powołanych przepisów decydują o stworzeniu podstaw prawnych i finansowych do realizacji przyszłych dróg publicznych, w szczególności w zakresie pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Ustawodawca w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej ufp) wskazał, że ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów, ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę (ust. 2 art. 136 ufp). Na podstawie tego upoważnienia, Radę Ministrów podjęła uchwałę nr 10/2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej Uchwała), stanowiący załącznik do uchwały.

Rada Ministrów wskazała, że wykonawcą Programu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia powołane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. nr 23, poz. 136 ze zm.; pa. 2 ust. 2 Uchwały). W Uchwale określono, że ustanawia się limit wydatków na realizację zadań finansowanych z krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 39 § 1 ust. 1 ustawy o autostradach i wskazano, że przed podjęciem działań dokonywanych w ramach realizacji Programu, w wyniku których może nastąpić przekroczenie kwoty, o której mowa w ust. 1, konieczne jest uzyskanie akceptacji Rady Ministrów (par. 3 ust. 2 Uchwały).

Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych, których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., pod pozycją 20 (po nowelizacji – poz.

22) znajduje się budowa obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu (214.721,7 tys. zł). Właściwy organ – Rada Ministrów – przewidział środki na budowę przyszłej drogi – obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 - w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjenta wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we Wrocławiu.

Z wnioskiem z 5 sierpnia 2011 r. o wydanie zrid do Wojewody Dolnośląskiego wystąpił Generalny Dyrektor, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we Wrocławiu. Wyłącznie Generalny Dyrektor dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy Wałbrzycha. Przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy i nie miało żadnych skutków prawnych dla określenia podmiotu, obowiązanego do pokrycia kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowań, za nieruchomości konieczne do realizacji przyszłej drogi publicznej, objętej decyzji z 11 kwietnia 2012 r. Zatem skoro zadania budowy przyszłej drogi realizuje Generalny Dyrektor i on dysponuje środkami publicznymi na ów cel, to także Generalny Dyrektor obowiązany jest z tych środków publicznych wypłacić stosowne odszkodowania.

Nieprawidłową była także interpretacja Sądu dotycząca art. 1 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o drogach publicznych przez niezastosowanie. Sąd I instancji niewłaściwie uwzględnił zasady określania podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań zarządcy drogi. Skoro obwodnica objęta decyzją z 11 kwietnia 2012 r. nie została pobudowana jako obiekt budowlany, nie została oddana do użytku i nie istnieje w sensie faktycznym i prawnym jako droga publiczna, to Prezydent Miasta Wałbrzycha nie może być zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 1 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o drogach publicznych.

Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował też art. 22, szczególnie w powiązaniu z art. 12 ust. 4 i 4b specustawy drogowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego. Z istoty stosunku odszkodowawczego wynika zatem, że Gmina Miasta Wałbrzych nie może kosztem własnego majątku wypłacić odszkodowania Gminie Miasta Wałbrzych za utratę prawa własności nieruchomości, której własność przeszła w dniu ustatecznienia się decyzji z 11 kwietnia 2012 r. na rzecz Skarbu Państwa. Przyjąć zatem trzeba, że obowiązanym do wypłaty odszkodowania w niekwestionowanej przez strony wysokości obowiązany jest Generalny Dyrektor.

Jak wyżej wykazano, przepisy art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. w zw. z art. 22 specustawy drogowej nie stanowiły kompleksowej regulacji określającej podmioty obowiązane do wypłaty odszkodowania na gruncie ustawy z 2003 r.

Wobec powyższego, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.