Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 961/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. W. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty S. z dnia [...][...]. Decyzjami tymi, wydanymi na wniosek [...] S.A. Oddział Dystrybucji w S., zezwolono temu podmiotowi na montaż linii kablowej i posadowienie złączy kablowych na działkach będących własnością Z. W., stanowiących pas drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych.
W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że:
Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2306 ze zm.), starosta może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jeżeli właściciel nie wyraża na to zgody, a to ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś zezwolenie to, stosownie do ust. 3 art. 124, powinno być poprzedzone rokowaniami, które przeprowadza podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a dokumenty z rokowań należy dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia. Sprawę należało przeanalizować w świetle tego przepisu, który stanowił podstawę decyzji. Bezsporne jest, że Z. W. w sposób jednoznaczny nie wyraziła zgody na wykonanie inwestycji. Ustawa nie określa trybu przeprowadzenia rokowań, zatem jest on poddany woli stron. Jednym z dokumentów świadczących o przeprowadzeniu rokowań jest protokół, ale gdy w sposób niebudzący wątpliwości wynika brak zgody, protokół nie jest niezbędny. Do wniosku [...] S.A. nie dołączono protokółu, ale nie ma to znaczenia w świetle dokumentów sprawy. Nie jest też uchybieniem, że działający w imieniu [...] S.A. nie był pełnomocnikiem tej Spółki, gdyż skarżąca wiedziała kto jest inwestorem. Natomiast co do zgodności ograniczenia sposobu korzystania z planu miejscowego, to dla przedmiotowego terenu obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr IX/93/03 Rady Miejskiej w Chociwlu z dnia 3 grudnia 2004 r., a zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 6 lit. c "ustala się budowę stacji transformatorowych i linii zasilających kablowych, a linie te będą układane w poboczach dróg i wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych", a skoro w § 1 ust. 2 tego planu dokonano zmiany funkcji przedmiotowego terenu na cele rekreacyjne z możliwością zabudowy, to znaczy, że, na wniosek właścicieli działek rekreacyjnych, powinna być doprowadzona energia elektryczna w sposób wskazany w § 3 ust. 5 pkt 6 lit. c planu.
Nie ma znaczenia w sprawie niepowołanie w decyzji postanowień tego planu, ani nie jest konieczne rozważanie czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, skoro jest zgodna z ustaleniami planu.
Reprezentowana przez radcę prawnego, Z. W. złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej - wykładni prawa, poprzez rażące naruszenie:
- art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez wydanie orzeczenia Sądu przez skład, w którym jeden z jego członków nie był sędzią;
- art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2306 z późn. zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, że jego dyspozycja pozwala w rozważanym stanie faktycznym na ograniczenie w drodze decyzji starosty, sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w sytuacji kiedy na podstawie planu zagospodarowania terenu obejmującego sporne nieruchomości skarżącej, takie ograniczenie może nastąpić jedynie w poboczach dróg i wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych;
- art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2306 z późn. zm.), albowiem udzielenie zezwolenia o którym mowa wyżej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1; rokowania powinna przeprowadzić osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań, a w rozważanym stanie faktycznym wnioskująca o zezwolenie żadnych rokowań ze skarżącą nie prowadziła;
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez niewskazanie na czym opiera się twierdzenie Sądu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający możliwość układania linii kablowych w poboczach dróg i wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych ma zastosowanie w rozważanym stanie faktycznym i jaka jest podstawa prawna takiego wnioskowania;
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie administracyjne nie zawierało naruszenia prawa, w postaci art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji kiedy wniosek wnoszącego powinien być uzupełniony o dowód z przeprowadzonych negocjacji, a w przypadku braku takiego uzupełnienia powinien pozostać bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), tj. przez oddalenie skargi w sytuacji kiedy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż nie można mówić o zgodności z planem, bowiem jej działki nie są drogami, ani ciągami pieszo-jezdnymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto, że wyrażono zgodę na położenie kabli i złączy na całych działkach, a nie ich poboczach, jak mówi plan, przy czym jej działki nie posiadają poboczy, co Sąd pominął. Stwierdzono także, że żadne rokowania nie były prowadzone, projektant, który występował o zgodę nie miał umocowania do prowadzenia negocjacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a". Stanowi on, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jego naruszenia skarżąca upatruje w tym, iż w składzie Wojewódzkiego Sądu uczestniczył asesor. Jednak stosownie do art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może powierzyć asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich, a zatem przepis ten dopuszcza możliwość zasiadania asesora w składzie orzekającym. Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej takich samych unormowań ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, uznając (wyrok z dnia 24 października 2007 r. SK 2/06), iż nie jest to zgodne z Konstytucją przy czym orzekł, że przepis traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Stwierdził też, że czynności asesorów sądowych nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji, zatem czynności dokonane przez asesorów pozostają w mocy, a ten wyrok Trybunału nie będzie stanowił podstawy do wznowienia postępowania. Gdyby nawet uznać, że przepis upoważniający asesora do wykonywania czynności sędziego Sądu Administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją, to, przez analogię, nie da się zanegować tych czynności, tym samym uznać, że orzeczenie wydane w składzie z asesorem sądowym może zostać z tego powodu uchylone.
Zarzut naruszenia art. 16 § 1 P.p.s.a. nie jest zatem usprawiedliwiony, jednakże pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy za takie uznać.
Przedmiotem zaskarżonych przez Z. W. decyzji było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących jej własność, poprzez udzielenie zezwolenia na położenie linii kablowej - elektrycznej i złączy kablowych. Zezwolenie to powinno zatem odpowiadać przesłankom przewidzianym w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2306 ze zm.), przy czym w grę wchodzą ust. 1 i 3 tego przepisu, bowiem ich naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z ust. 1 art. 124 zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości starosta może wydać w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania m.in. energii elektrycznej, jeśli to ograniczenie jest zgodne z miejscowym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr IX/93/03 Rady Miejskiej w Chociwlu z 3 grudnia 2004 r., zgodnie z którym "ustala się budowę stacji transformatorowych i linii zasilających kablowych 0,4 kV. Linie kablowe układane będą w poboczach dróg i wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych". Jednak plan mówiąc o poboczach dróg i ciągach pieszo-jezdnych może odnosić się tylko do kategorii prawnych, a nie faktycznych. Oznacza to, że dana nieruchomość musi być drogą czy ciągiem pieszo-jezdnym nie przez fakt jej wykorzystywania na taki cel, a przez jej zaliczenie do takiej kategorii, a co za tym idzie nadanie takiego charakteru prawnego. Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, iż działki stanowiące jej własność musiałyby być drogami czy ciągami pieszo-jezdnymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z akt sprawy taki charakter działek skarżącej nie wynika, a Wojewódzki Sąd w ogóle nie zwrócił uwagi na tę okoliczność, a wobec tego nie wykazał przesłanki zgodności z planem miejscowym.
Z kolei ust. 3 art. 124 nakazuje, aby udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości było poprzedzone rokowaniami z właścicielem, rokowania te przeprowadza podmiot występujący z wnioskiem o zezwolenie, a dokumenty z rokowań do tego wniosku mają być dołączone. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o udzielenie zezwolenia wystąpiła [...] S.A. Oddział Dystrybucji w S., zaś do wniosku dołączone zostały pisma D. S. - Zakład Instalatorstwa Elektrycznego, kierowane do Z. W. o wyrażenie zgody na ułożenie kabli na jej działkach i oświadczenie Z. W., nieposiadające oznaczenia adresata, iż nie wyraża na to zgody. Ww. przepis wymaga, aby rokowania zostały przeprowadzone przez podmiot, który zamierza wystąpić z wnioskiem, zatem powinien to być reprezentant tego podmiotu lub jego pełnomocnik, a status ten wykazany dokumentem z którego wynika sposób reprezentacji, a także pełnomocnictwem jeśli taka osoba prowadzi rokowania. Skarżąca zarzuca, że ten warunek wynikający z ust. 3 art. 124 nie został spełniony, gdyż kierujący do niej pisma nie przedstawił pełnomocnictwa. Należy się z tym zgodzić, gdyż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu upoważniającego D. S. do prowadzenia rokowań w imieniu [...] S.A. Nie jest to okoliczność bez znaczenia w sprawie, jak to uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem jeśli rokowań nie prowadzi sam podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ale jego pełnomocnik, to zarówno pełnomocnik, jak i właściciel z którym na on prowadzić rokowania muszą znać zakres umocowania.
Zgodzić się należy ze skarżącą i w tym, że dokumentacja dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia, mająca wskazywać, że podmiot prowadzący rokowania jest tym, o którym mowa w art. 124 ust. 3, tj. zamierzającym wystąpić z wnioskiem.
Cytowane wyżej przepisy ustawy nie precyzują jak mają wyglądać rokowania o wyrażenie zgody, może to być protokół, jak podkreślił Wojewódzki Sąd, można nawet stwierdzić, że powinien to być protokół z którego wynikały stanowiska stron, przedmiot uzgodnień, warunki ugody itp. Jednak może to być tylko korespondencja między stronami, ale tylko wówczas, jeśli będą z niej wynikały ustalenia takie jak wskazano wyżej.
W niniejszej sprawie dowodów na tak przeprowadzone rokowania brak, a wobec tego nie można zgodzić się z Sądem, że skoro skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie kabla to należy uznać, że rokowania zostały przeprowadzone. Rację należy przyznać skarżącej, że było wprost przeciwnie, że żądano od niej tylko wyrażenia zgody, czego nie da się określić jako przeprowadzenie rokowań. Wojewódzki Sąd zatem błędnie ocenił, iż ten warunek zawarty w art. 124 ust. 3 został spełniony.
W tym stanie nie było podstaw do uznania przez Wojewódzki Sąd, iż skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za słuszny.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.