Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 46/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., po rozpoznaniu skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Św. [...] w [...] (Skarżąca) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (Dyrektor) z 15 listopada 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych i zasądził od Dyrektora na rzecz Skarżącej kwotę 4741 (cztery tysiące siedemset czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W związku z pismem starostwa Powiatowego w Wołominie z 20 lutego 2015 r., dotyczącego rozpoczęcia na działce 31/1 obręb 3-04 w Markach stanowiącej lasy i grunty leśne, innego niż leśne użytkowania gruntów leśnych poprzez prowadzenie robót ziemnych i budowlanych, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych 15 maja 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej.

Następnie decyzją z 26 maja 2017 r., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych orzekł o nałożeniu opłaty dwukrotnej należności w wysokości 37.465,48 zł na sprawcę wyłączenia to jest na Skarżącą. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że Skarżąca dokonała niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych faktycznego wyłączenia z produkcji gruntu leśnego o pow. 0,1651 h na działce 31/1 obręb 3-04 w Markach pod cmentarz.

Skarżąca wniosła odwołanie wskazując, że ani obecnie, ani wcześniej nie uprawiała gruntów rolnych i leśnych na cmentarzu była jedynie posiadaczem zarządzającym cmentarzem, sprawującym pieczę nad kultem grzebania zmarłych, spełniając ustawowy obowiązek grzebania zmarłych. Podniosła, że Minister Ochrony Środowiska do dnia wniesienia odwołania nie rozstrzygnął wniosku Burmistrza Miasta Marki z dnia 1 lipca 1996 r. o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o pow. 3 ha, stanowiących część działki nr 31, pod powiększenie cmentarza grzebalnego.

Z ostrożności procesowej, Skarżąca zgłosiła zarzut przedawnienia dochodzenia przez organ I instancji jakichkolwiek roszczeń w ramach ustawy, gdyż jest posiadaczem samoistnym cmentarza, a nie gruntu leśnego.

Decyzją z 17 listopada 2017 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej "ustawa") podnosząc, że orzecznictwo administracyjne wskazuje, że "o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów" (tak wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2012r., II FSK 984/11; podobnie wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., II OSK 3021/13, CBOSA). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, lasem jest również grunt częściowo pozbawiony roślinności leśnej (tak wyrok NSA z dnia 24.05.2016, II OSK 2261/14).

Organ przypisał treści art. 28 ust. 1 ustawy charakter sankcyjny. Wyjaśnił, że dotyczy sytuacji, gdy m.p.z.p. nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W takiej sytuacji nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się w drodze decyzji opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przy czym przez sprawcę wyłączenia rozumie się osobę, która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Natomiast samą opłatę należy kwalifikować jako karę administracyjną, gdyż jest następstwem naruszenia przepisów ustawy.

W ocenie organu II instancji, organ I instancji orzekając o nałożeniu sankcji prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, gdyż:

1. 1) na podstawie pomiaru geodezyjnego z dnia 16 maja 2016 r. i wypisu z rejestru gruntów z dnia 4 lutego 2016 r., znak: WGG.6621.2.160. 2016.AM - ustalono, że faktycznie dokonano wyłączenia gruntu leśnego - działki oznaczonej ewidencyjnie nr 31/1, użytek Ls, obręb 3-04, położonej w Markach - o pow. 0,1651 ha z produkcji pod budowę cmentarza,
2. 2) na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "Marki VII", zatwierdzonego uchwałą nr VNI/53/2002 Rady Miasta Marki z dnia 10 września 2003 r, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2003 r nr 252 poz. 6651) ustalono, że działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 23 Ls o funkcji wiodącej - las ochronny, nie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne.
3. 3) na podstawie zebranej dokumentacji w postaci zdjęć i ortofotomap z lat 1997 - 2015 r. - ustalono, że do wyłączenia doszło w 2002 r.; ponadto pełniący obowiązki proboszcza od 2006 r. księża potwierdzili, że nie dokonywali pochówków w okresie od 17 czerwca 2006 r. do 30 września 2015 r., a stan zabudowy pochówkami już zastali;
4. 4) ustalono, że sprawcą wyłączenia jest właściciel przedmiotowej działki, to jest Skarżąca, która administruje cmentarzem.

Wszystkie zebrane dowody w sprawie świadczą o tym, że doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów o pow. 0,1651 ha pod budowę cmentarza, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym właściwe było zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, w którym sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy jest kara administracyjna - opłata w wysokości dwukrotnej należności.

W kwestii zarzutu przedawnienia dochodzenia przez organ I instancji jakichkolwiek roszczeń w ramach ustawy, Dyrektor wskazał, że przedawnienie zaliczane jest do kategorii zdarzeń prawnych określanych mianem dawności, dla których elementem łączącym jest upływ czasu. W ogólnym znaczeniu skutkiem materialnym przedawnienia jest utrata (lub ograniczenie) przez wierzyciela możliwości dochodzenia przysługującego mu względem dłużnika roszczenia majątkowego, a zatem żądania od dłużnika zachowania się w określony sposób i połączonego z nim prawa skutecznego zwrócenia się do organu państwowego (sądu) o zastosowanie przymusu w przypadku odmowy dłużnika. Generalnie w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, według której o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi. Skoro żaden przepis ustawy, nie stanowi o przedawnieniu prawa do ustalenia należności za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu. Z uwagi na powyższe, organ uznał ten zarzut za nieuzasadniony.

W kwestii zarzutu nieprawidłowego naliczenia przez organ I instancji opłaty, organ sprawdził również prawidłowość jej naliczenia i nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieścisłości.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję Dyrektora zarzucając jej:

1. 1. obrazę przepisów postępowania, tj.:
2. 1) art. 6 k.p.a., polegającą na bezprawnym powoływaniu się przez organy administracyjne zarówno I-ej jak i II-ej instancji na fakt, iż działają one na podstawie przepisów prawa tj. k.p.a., podczas gdyby owe organy respektowały przepisy, nie przywoływałyby przepisów ustawy, bowiem nie znajdują one zastosowania do cmentarza wyznaniowego Skarżącej,
3. 2) art. 7 k.p.a.,
4. - bowiem ww. organy orzekając, wbrew swojej kognicji w odniesieniu do cmentarza nie tylko zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie mając na względzie ani interesu społecznego, ani tym bardziej słusznego interesu obywateli, którzy stanowiąc bezwzględną większość społeczeństwa wyznającego wiarę katolicką w RP, oczekują w pierwszej kolejności nie mieszania się organów administracji państwowej, a zwłaszcza Lasów Państwowych do wyraźnie wyodrębnionego, oznaczonego terenu, przeznaczonego do grzebania zmarłych, stanowiącego własność hipoteczną Skarżącej, podlegającej władzy diecezjalnej Arcybiskupa Praskiego, zarządzanej przez Kurię Biskupią,
5. - bowiem ww. organy administracji państwowej reprezentowane przez Lasy Państwowe, ustalając stan faktyczny, a następnie rozstrzygając in meriti, straciły z pola widzenia zasady logicznego rozumowania myląc dwa zakresy logiczne nazw: a/" grunt leśny" z - b/"cmentarzem", a tym myląc "produkcję leśną" z "pochówkami" na cmentarzu, nie mówiąc o bezzasadności twierdzenia o "wyłączaniu z produkcji leśnej gruntu leśnego tylko dlatego, że w/w organy administracji reprezentowane przez Lasy Państwowe błędnie zakwalifikowały teren cmentarza, jako grunt leśny, na podstawie ewidencji gruntów, która jest obarczona błędem, bowiem przedmiotowy cmentarz istnieje od daty ustanowienia Skarżącej, tj. od 20 października 1917 r.,
6. II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.
7. 1) art. 8 ust.3 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z dnia 23 kwietnia 1998 r., poprzez jawną odmowę sankcjonowania zasady gwarancji nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912),
8. 2) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez jawną odmowę sankcjonowania zasady ustawowej, iż "utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych", a nie bynajmniej Lasów Państwowych.

Uwzględniając skargę i uchylając decyzję Dyrektora na podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalna zasadę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata, tj. na sprawcę wyłączenia.

Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów i czy miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.).

Z protokołu przesłuchania świadka z dnia 28 września 2017 r. (karty 204 i nast. akt administracyjnych sprawy) wynika, że świadek nie może określić precyzyjnie daty wyłączenia z produkcji leśnej na działce nr 31/1. Z protokołu oględzin z dnia 30 września 2015 r. wynika, że wyłączenia dokonano ok. 2005 r. (jak wskazują daty na nagrobkach). Przeciwko poprzedniemu proboszczowi Parafii skierowano akt oskarżenia w sprawie wycinki drzewostanu z dnia 14 kwietnia 1995 r. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mowa jest o rozpoczęciu przez Parafię od 1996 r. działań, zmierzających do uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów, mających na celu powiększenie cmentarza grzebalnego. Kolejna sprzeczność wynika z treści zaskarżonej decyzji, w której organ wskazał, że doszło do wyłączenia w 2002 r. (str. 2 zaskarżonej decyzji z 15 listopada 2017 r., karta 274 akt administracyjnych sprawy).

Nadto organ zaznaczył, że na podstawie zebranej dokumentacji w postaci zdjęć i ortofotomap z lat 1997 - 2015 r. - ustalono, że do wyłączenia doszło w 2002 r.; ponadto pełniący obowiązki proboszcza od 2006 r. księża potwierdzili, że nie dokonywali pochówków w okresie od 17 czerwca 2006 r. do 30 września 2015 r., a stan zabudowy pochówkami już zastali.

Sąd wskazał, że 2 października 1995 r. nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie wyłączenia bez zezwolenia gruntu leśnego pod cmentarz grzebalny przez Skarżącą (pismo dołączone do pisma procesowego Skarżącej z 6 czerwca 2018 r., z którego Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postanowił przeprowadzić dowód). Nie wiadomo jak zakończyło się to postępowanie oraz jaki obszar podlegał wówczas wyłączeniu. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu, na skutek zawiadomienia z 20 lutego 2015 r. przez Starostwo Powiatowe w Wołominie o rozpoczęciu na działce 31/1 obręb 3-04 w Markach, stanowiącej lasy i grunty leśne, innego niż leśne użytkowania gruntów leśnych

Powyższe uchybienia Sąd uznał za naruszenie art. 7, 77 i 80 kp.a. z uwagi na niewyjaśnienie podstawowego elementu stanu faktycznego.

Sąd podkreślił, że przewidziana w art. 28 ust. 1 ustawy opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy administracyjnej ustanowionej w art. 11 ust. 1.

Charakter kary wskazuje na konieczność dokładnego ustalenia czy uprzednio toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wyłączenia i czy nałożona została wcześniej kara. Brak takich ustaleń może powodować nałożenie kary dwukrotnie za to samo wyłączenie (poprzez wliczenie tej samej powierzchni), co w świetle zasady państwa prawa nie jest dopuszczalne.

Sąd zwrócił uwagę, że nowe przepisy, w stosunku do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, normujące ochronę gruntów rolnych są zawarte w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta zawiera przepisy intertemporalne, odnoszące się do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Ustawodawca ustanowił w nowej ustawie przepisy przejściowe, by umożliwić dokończenie spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosownie do przepisów obowiązującej ustawy. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, a zwłaszcza ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, przepisy przejściowe art. 35 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazują m.in. przesłanki utraty ważności dotychczasowych decyzji ostatecznych.

Ustawodawca przesądził, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. natomiast do spraw, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych klas I-III, a wyłączenie takie faktycznie jeszcze nie nastąpiło, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie oznacza to jednak, że ustawa nie obejmuje przypadków, kiedy wyłączenie gruntów nastąpiło przed jej wejściem w życie. Po pierwsze przemawia za taką interpretacją generalna zasada wysłowiona w art. 37 ustawy, zgodnie z którym ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia. Ustawodawca nie zróżnicował zatem momentu zastosowania nowych przepisów i nie uzależnił go, od dokonania daty wyłączenia. Wprowadzenie takiego zróżnicowania nie byłoby poparte żadnym z rodzajów wykładni. Po drugie z formuły stanowiącej, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy można wnosić, że intencją ustawodawcy nie było pozostawienie wyłączeń gruntów, powstałych przed wejściem w życie ustawy poza regulacją ustawową, co doprowadziłoby do automatycznego zalegalizowania dokonanych nielegalnie wyłączeń.

Gdyby przyjąć, że jedynie te wyłączenia, w stosunku do których wszczęto postępowanie przed dniem wejścia w życie ustawy, które nie zakończyło się decyzją ostateczną, objęte są regulacją nowej ustawy, to stosowanie przepisów byłoby uzależnione od szybkości działania organu. Tymczasem to, jakie przepisy podlegają zastosowaniu jest kwestią obiektywną, niezależną od woli organu i jego sprawności.

Brak jest również racjonalnych podstaw do uznania, że tylko w przypadku wszczęcia postępowania jest możliwe zastosowanie przepisów regulujących wyłączenie, a w przypadku późniejszego wszczęcia ustawa nie obowiązuje.

Ponadto nie ma przepisu w nowej ustawie stanowiącego, że ustawę stosuje się do jedynie wyłączeń z produkcji leśnej, powstałych w trakcie jej obowiązywania, a nieuregulowanych prawnie, a nie stosuje się do włączeń powstałych przed datą obowiązywania tego aktu. Ma to znaczenie, ponieważ niewątpliwie przepisy przejściowe podlegają w procesie stosowania ścieśniającej wykładni.

Sąd wyjaśnił również, że przedmiotowy grunt wyłączony z produkcji przed datą uchwalenia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mógł być wyłączony na podstawie jej przepisów i nie można było przed datą uchwalenia ustawy uzyskać decyzji na podstawie art. 11 ustawy o wyłączeniu gruntów. Nie znaczy to jednak, że nie można zastosować przepisu wprost stanowiącego w dyspozycji o gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy. Takie stan rzeczy wprost koresponduje z przywołanym brzmieniem dyspozycji.

Sąd wskazał końcowo, że brak ustalenia daty wyłączenia przekłada się na brak możliwości zastosowania przepisów w sprawie przedawnienia. Przedawnienie stanowi negatywną, bezwzględną przesłankę wyłączającą możliwość nałożenia kary. Podkreślił, że organ nie odniósł się w ogóle do przesłanki przedawnienia, mimo iż wskazał, że pełniący obowiązki proboszcza od 2006 r. księża potwierdzili, że nie dokonywali pochówków w okresie od 17 czerwca 2006 r. do 30 września 2015 r., a stan zabudowy pochówkami już zastali.

Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna, nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana (art. 189g § 3 k.p.a.).

Powyższe przepisy zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r., dalej "ustawa nowelizująca k.p.a."), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowa opłata stanowi należność budżetową, o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż ich charakter przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

Ustawodawca zdecydował się więc na "mieszany" reżim prawny. Postępowanie toczy się bowiem na podstawie przepisów k.p.a., jednocześnie jednak zastosowanie – przed wejściem w życie powyższej nowelizacji k.p.a. - znajdowały instytucje przewidziane w dziale III Ordynacji podatkowej. Chodzi m.in. o sposób powstania zobowiązania, terminy płatności, zaległości, odsetki, sposób wygaśnięcia zobowiązania, kwestie związane z przedawnieniem i nadpłatą, a także tryb korygowania złożonych deklaracji.

W świetle twierdzenia Skarżącej, że postępowanie toczy się od 20 lat oraz przytoczonych przepisów przejściowych, organ powinien zatem przeanalizować, kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne i które przepisy – K.p.a. czy Ordynacji podatkowej i w stosunku do jakiej powierzchni wyłączenia należy zastosować, m.in. w kontekście zbadania upływu terminu przedawnienia. Te kwestie organ powinien rozważyć, traktując je jako elementy prawne przesądzające o możliwości merytorycznego orzekania w sprawie, zamiast umorzenia postępowania.

Sąd wyjaśnił końcowo, że organ nie wziął pod uwagę powyższych przepisów, w kontekście ustalenia kiedy powstało naruszenie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Braki w zakresie ustalenie daty i powierzchni wyłączenia są naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.
2. a. art. 35 ust. 1 ustawy, w ten sposób, że na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie mogło być wszczęte w 1995 r., Sąd niewłaściwie zastosował przepis przejściowy art. 35 ust. 1 ustawy i dopuścił możliwość stosowania w tym postępowaniu przepisów ustawy z 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
3. b. art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw - poprzez jego błędną wykładnię co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis przejściowy nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw niezakończonych decyzją ostateczną;
4. c. art. 28 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwą jego wykładnię i przypisanie opłatom za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej charakteru należności budżetowej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art.67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych i przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa w zakresie przedawnienia;
5. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;
6. a. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, tj. brak wskazania sposobu wykorzystania nowych dowodów przez Sąd, co uniemożliwia prawidłową kontrolę orzeczenia;
7. b. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez dopuszczenie dowodów z dokumentów nie mających związku z oceną zaskarżonej decyzji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy;
8. c. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o dowody nie mające związku z postępowaniem, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia co do konieczności powtórzenia postępowania i uzupełnienia dowodów.

Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawową przyczyną uchylenia decyzja Dyrektora było niewyjaśnienie przez organy, czy w stosunku do tego samego gruntu nie toczyło się inne postępowanie administracyjne dotyczące niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolnej. Podstawą do takiego stanowiska Sądu była treść dokumentów złożonych przez Skarżącą na rozprawie, z których dowód dopuszczony został na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Za w pełni uzasadnione uznać należy zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt lit c) p.p.s.a w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Dyrektora, że przedłożone przez Skarżącą pisma nie miały związku z rozpoznawaną sprawą.

Przedłożone przez Skarżącą pismo z 2 października 1995 r. dotyczyło zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia z produkcji leśnej działek nr 10/2, 106 i 302. Zaskarżona decyzja dotyczyła natomiast niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr 31/1. Żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wskazuje, by działka nr 31/1 powstała z działek 10/2, 106 i 302. Na okoliczności takie nie wskazuje również Skarżąca. W tej sytuacji, brak było podstaw do dopuszczania dowodu z tego pisma. Pismo to nie dotyczyło bowiem przedmiotowej sprawy, tylko innej sprawy, dotyczącej innej nieruchomości.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że do akt sprawy złożone zostały wyłącznie kserokopie pism wymienionych w piśmie Skarżącej z 6 czerwca 2016 r. Na kserokopiach tych znajduje się adnotacja pełnomocnika Skarżącej będącego adwokatem, że stwierdza zgodność kserokopii z okazanym dokumentem. Nie wynika jednak z tejże adnotacji, czy pełnomocnikowi Skarżącej okazany został oryginał dokumentu czy też wyłącznie jego kserokopia. Część pism sporządzona została w języku obcym. Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód z tychże pism nie dostrzegając, że nie zostało załączone ich tłumaczenie przysięgłe.

Odpis donacji Króla Zygmunta IIII Wazy z 1602 r. nie był dokumentem niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie dotyczącej niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, podobnie jak odpis aktu erygującego Skarżącą z 20 października 1917 r. Fakt posiadania przez Skarżącą osobowości prawnej wynika z przedłożonego do akt sprawy zaświadczenia Kurii Biskupiej Diecezji Warszawsko-Praskiej z 26 marca 2015 r.

Również pozostałe pisma, z których Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód na rozprawie, to jest odpis pisma Nadleśnictwa Jabłonna z 5 października 2005 r., odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z 20 listopada 1995 r., III K 657/95, nakazu karnego Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z 10 maja 1995 r. III K 588/95, aktu oskarżenia z 14 kwietnia 1995 r. 6 Ds 730/94/I nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pismo z 5 października 2005 r. dotyczy zajęcia przez Skarżącą części działki nr 10/4, a więc innej działki niż objęta przedmiotowym postępowaniem. Z pism z postępowań karnych nie wynika, by opisane w nich czynności dotyczyły działki 31/1.

Zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania dopuszczając jako dowody pisma, które nie zmierzały do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przyjmując, że z pisma z 2 października 1995 r. wynika, iż toczyło się już postępowanie dotyczące niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej działki 31/1. W konsekwencji, nieprawidłowo również Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już przeszło 20 lat, co miało wpływ na jego rozważania dotyczące kwestii przedawnienia. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika bowiem, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało przez organ pierwszej instancji 15 maja 2015 r. na skutek pisma Starostwa Powiatowego w Wołominie z 20 lutego 2015 r.

Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uznając, że z akt sprawy nie wynika, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów.

Stanowisko to Sąd wywiódł z faktu skierowania przeciwko poprzedniemu proboszczowi Skarżącej aktu oskarżenia w sprawie wycinki drzewostanu. Akt oskarżenia był jednym z dowodów dopuszczonych przez Sąd pierwszej instancji w toku rozprawy. Jak już jednak wskazano, dokument ten nie wskazywał, na jakich działkach dokonano wycinki drzewostanu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że czym innym jest wycinka drzewostanu stanowiąca przestępstwo w rozumieniu art. 212 § 1 k.p.k. a czym innym wyłączenie gruntu z produkcji leśnej w rozumieniu przepisów ustawy.

Sąd pierwszej instancji podnosił również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywano, że Skarżąca od 1996 r. podjęła działania zmierzające do uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów celem powiększenia cmentarza grzebalnego. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że samo podjęcie czynności zmierzających do uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów nie może być utożsamione z niezgodnym z ustawą wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się zdjęcia lotnicze i ortofotomapy z których wynika, że w 1997 r. działka nr 31/1 była zalesiona. Z ortofotomapy z 2002 r. wynika już natomiast, że rozpoczęte zostały działania faktyczne zmierzające do zwiększenia powierzchni cmentarza. Porównanie zdjęć z 1997 r. z ortofotomapą z 2002 r. wskazuje, że zostały przygotowane kolejne miejsca przeznaczone na pochówek na terenie działki 31/1 poprzez wyznaczenie kolejnych kwater i podjęcie prac murarskich jak również poprzez usunięcie roślinności leśnej. Ze zdjęć wykonywanych w kolejnych latach wynika, że prace te były dalej wykonywane.

W świetle protokołu oględzin, pochówki zaczęły być organizowane na działce 31/1 w 2005 r. Następnie, po zmianie proboszcza zaprzestano dalszego wykonywania pochówków na terenie działki 31/1 z wyjątkiem sytuacji tzw. dochowania w istniejącym grobie (protokół przesłuchania z 28 września 2016 r.).

Przestrzenny zakres wyłączenia z produkcji leśnej ustalony został przez organy na podstawie pomiaru oraz mapy sporządzonych przez biegłego geodetę [...].

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Skarżąca kilkakrotnie wzywana była do przedłożenia dokumentów dotyczących zagospodarowania cmentarza (pisma z 6 grudnia 2016 r. i 23 sierpnia 2016 r.). Organ pierwszej instancji dążył również do przesłuchania osoby pełniącej funkcję Proboszcza w latach 2002-2005, niestety bezskutecznie (pismo z 23 listopada 2016 r.).

Sąd kasacyjny nie podziela zatem stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do naruszenia przez organy przepisów postępowania w zakresie określenia daty wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło w 2002 r.

Za niezasadny uznać należało natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wskazania sposobu wykorzystania nowych dowodów przez Sąd pierwszej instancji.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że na podstawie dopuszczonych na rozprawie dowodów dokonał ustaleń co do daty wyłączenia gruntów z produkcji leśnej uznając, że doszło do tego przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy jak również ustalił na ich podstawie, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 1995 r. Sąd kasacyjny w tym zakresie stanowiska Sądu pierwszej instancji nie podziela, jednak nie stanowi to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ustawy. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście przyjął w uzasadnieniu wyroku, że do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło przed dniem wejścia w życie ustawy. Jednak z wywodów zawartych w punkcie VI uzasadnienia wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji nawet w razie ustalenia, że do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy należało zastosować jej przepisy.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy poprzez błędne przypisanie należnościom z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej charakteru należności budżetowej, o której mowa w art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Jak wynika z art. 22b ust. 3 ustawy to dochody m.in. z tytułu opłat sankcyjnych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305), do których stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Charakteru takiego nie mają natomiast, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, opłaty za wyłączenie z produkcji leśnej. Opłaty te stanowią przychód Funduszu Leśnego, o którym mowa w przepisach o lasach (art. 32 ust. 2 ustawy), którego dysponentem jest Dyrektor (art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2022 r. poz. 672.).

Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu art. 189g § 1 k.p.a. dotyczący przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej i uchylając decyzję nakazał organowi rozważenie, czy w sprawie zastosowanie znajdzie Ordynacja podatkowa czy też k.p.a. w zależności od ustalenia daty wszczęcia postępowania celem ustalenia w kontekście zbadania terminu przedawnienia.

Za zasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało 15 maja 2015 r. a zakończone decyzją ostateczną z 15 listopada 2017 r. Zostało ono więc wszczęte zostało przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej k.p.a. W konsekwencji, zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej k.p.a. przepisy rozdziału IVa k.p.a. o karach pieniężnych nie znajdują zastosowania w sprawie.

Podsumowując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się częściowo zasadne. Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, naruszył również przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię (w zakresie art. 28 ust. 1 ustawy) i niewłaściwe zastosowanie (w zakresie art. 189 g k.p.a., który prawidłowo skarżący kasacyjnie uznał za przepis o charakterze materialnym). Naruszenia te uzasadniały uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji.

Sąd kasacyjny uznał równocześnie, że istota sprawy jest na tyle wyjaśniona iż możliwe jest rozpoznanie skargi.

Główne zarzuty podniesione w skardze zmierzały do wykazania, że przepisy ustawy nie znajdują zastosowania do działki wchodzącej w skład cmentarza z uwagi na podleganie Skarżącej władzy diecezjalnej Arcybiskupa Praskiego w związku z art. 8 ust. 3 Konkordatu.

Stanowisko to jest oczywiście niezasadne.

Artykuł 8 ust. 3 Konkordatu przewiduje, że miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Czym innym jest jednak nienaruszalność miejsc przeznaczonych przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych a czym innym zbadanie prawidłowości wyłączenia określonego gruntu z produkcji rolnej lub leśnej i przeznaczenia go do grzebania zmarłych. Uznanie przez odpowiednią władzę kościelną, że określony grunt stanowić będzie cmentarz nie wyłącza konieczności uzyskania zezwoleń przewidzianych przez bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa publicznego. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca miała tego świadomość, w toku postępowania powoływała się na podjęcie przez Burmistrza Miasta Marki czynności zmierzających do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni 3 ha stanowiących część działki nr 31 pod powiększenie cmentarza grzebalnego.

Sąd kasacyjny podkreśla również, że wykładni art. 8 ust. 3 Konkordatu dokonywać należy w świetle jego art. 1, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska potwierdzają, że Państwo i Kościół Katolicki są - każde w swej dziedzinie - niezależne i autonomiczne oraz zobowiązują się do pełnego poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęty Dz. U. z 2017 r. poz. 912), cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zatem działania dotyczące wyłączenia określonej działki z produkcji leśnej i przeznaczenia jej pod rozszerzenie cmentarza grzebalnego winny zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa publicznego.

Skarżąca podnosiła w skardze, że organ błędnie zakwalifikował sporny grunt jako grunt leśny na podstawie ewidencji gruntów.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że organy dokonały ustaleń co do kwalifikacji spornego gruntu nie tylko na podstawie zapisów w ewidencji gruntów ale na podstawie miejscowego planu zagospodarowania, z którego wynikało, że działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 23 Ls o funkcji wiodącej – las ochronny nie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się również dokumenty z których wynika, że przedmiotowa działka objęta jest uproszczonym planem urządzania lasu (pismo Nadleśnictwa Drewnica z 31 maja 2016 r., pismo Starostwa Powiatowego w Wołominie z 23 grudnia 2015 r.).

Organy orzekające w sprawie nie naruszyły również art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wydanie decyzji stwierdzającej niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie gruntów z produkcji leśnej i nakładającej w związku z tym opłatę sankcyjną przewidzianą art. 28 ust. 1 ustawy nie neguje zasady, zgodnie z którą utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. Wręcz przeciwnie, opłata sankcyjna nałożona została na Skarżącą jako na podmiot, który zarządzając cmentarzem dokonał niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej.

Podsumowując, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze organy obu instancji należycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i zastosowały do prawidłowo wyjaśnionego i ustalonego stanu faktycznego przepisy obowiązującego prawa publicznego, to jest przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W konsekwencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Skarżącej na rzecz Dyrektora kwotę 562 (pięćset sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zarządzeniem z 28 stycznia 2022 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

Pismami z 3 i 11 lutego 2022 r. obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.