Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 628/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. I. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2), zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej A. I. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Miejski Policji w S. wnioskiem z dnia 23 września 2013 r. wystąpił o mianowanie [...] A. I. – policjanta Komendy Powiatowej Policji w S., pełniącej służbę na stanowisku referenta Zespołu [...], na równorzędne stanowisko służbowe referenta Zespołu [...] w kierowanej przez niego Komendzie Miejskiej w S. W uzasadnieniu wniosku podał, że we wskazanym Wydziale jest 7 wakatów na stanowiskach policyjnych. [...] A. I. na stałe zamieszkuje w S., co gwarantuje dostępność policjanta przy planowaniu służby i organizowaniu działań. Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku.
Pismem z dnia 2 października 2013 r. wyżej wymieniona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia jej do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w S. oraz o przysługujących jej prawach strony. [...] A. I. w piśmie z dnia 9 października 2013 r. nie wyraziła zgody na przeniesienie. Podała, że obecnie mieszka w S. i jest tam tymczasowo zameldowana oraz, że w najbliższym czasie planuje założyć rodzinę. Ponadto wskazała, że nie są jej znane rzeczywiste powody przeniesienia, gdyż nawet pismo o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało przesłane na adres w S., a zatem organowi jest znane jej obecne miejsce zamieszkania.
[...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), z dniem 30 listopada 2013 r. zwolnił [...] A. I. z zajmowanego stanowiska referenta Zespołu [...] i z dniem 1 grudnia 2013 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w S. W uzasadnieniu rozkazu personalnego, powołując się na opisany powyżej stan faktyczny, wskazał na brzmienie przepisów zawartych w podstawie rozstrzygnięcia i stwierdził, że zgodnie z informacjami posiadanymi przez Komendę Wojewódzką Policji w [...], na dzień 1 października 2013 r. w Wydziale [...] Komendy Miejskiej Policji w S. wakowało 7 stanowisk. Przy stanie 66 etatów w wymienionej komórce organizacyjnej stanowi to duże osłabienie, a także stwarza problemy przy planowaniu służby i organizowaniu działań. W takiej sytuacji niezwykle istotne jest uzupełnienie stanu etatowego jednostki w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań.
Odnosząc się do miejsca zamieszkania [...] A. I. wskazał, że od dnia przyjęcia do służby w Policji (28 maj 2008 r.) wskazywała ona adres zamieszkania w S. i do tej jednostki organizacyjnej Policji chciała być przyjęta, jednak z uwagi na zaistniałą sytuację kadrową w tamtym czasie wyraziła zgodę na pełnienie służby w Komendzie Powiatowej Policji w S. Podkreślił, że wymieniona policjantka dokonała zgłoszenia pobytu czasowego pod adresem w S. dopiero w momencie podjęcia inicjatywy przez Komendanta Miejskiego Policji w S. w kierunku jej przeniesienia do pełnienia służby w podległej mu jednostce. Wniosek personalny został sporządzony w dniu 23 września 2013 r. a zgłoszenie w Urzędzie Miasta S. nastąpiło w dniu 25 września 2013 r. Adres pobytu stałego [...] A. I. pozostaje nadal na terenie S. Ponadto z S. do S. jest niecałe 30 km, nie powinno to mieć zatem dużego wpływu na dyspozycyjność policjanta.
Organ wyjaśnił, że żaden policjant, podejmując służbę w Policji, nie ma gwarancji jej pełnienia na wybranym przez siebie stanowisku służbowym. To właściwy przełożony policjanta jest kreatorem aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej. Ma on prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej, w jego ocenie, najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań oraz ocenia potrzeby organizacyjne danych jednostek, w tym także ich potrzeby personalne. Oznacza to z drugiej strony dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby policjanta według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy potrzeb rodzinnych policjanta.
Na skutek wniesienia przez [...] A. I. odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia, ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 14 stycznia 2014 r. oraz datę przeniesienia na dzień 15 stycznia 2014 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego, wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i przytaczając argumentację organu pierwszej instancji podał, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do innej jednostki organizacyjnej od dotychczasowego zakresu zadań funkcjonariusza, jego kwalifikacji zawodowych, czy też od jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku.
Powyższe umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ponadto żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje przełożonego przed podjęciem decyzji o przeniesieniu służbowym do zapoznawania policjanta z prowadzoną polityką kadrową, w tym z zasadami typowania policjantów do przeniesienia służbowego. Wskazał, że przeniesienie [...] A. I. do Komendy Miejskiej Policji w S. będzie stanowiło wzmocnienie tej jednostki, zwłaszcza z uwagi na występującą w planowanym nowym miejscu pełnienia służby wymienionej sytuację kadrową oraz fakt, że zajmowała ona wcześniej stanowiska w pionie prewencji, w tym w Zespole [...], a zatem zna specyfikę tej pracy oraz posiada doświadczenie w jej wykonywaniu.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, organ pierwszej instancji wydając zaskarżony rozkaz personalny wziął pod uwagę zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i interes strony. W nowym miejscu pełnienia służby [...] A. I. zapewniono stanowisko równorzędne do dotychczas zajmowanego, tj. stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że warunki pełnienia służby policjanta nie ulegną pogorszeniu.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nawet jeśli przeniesienie łączyłoby się dla wyżej wymienionej z pewnymi komplikacjami związanymi z innym niż dotychczas zakresem zadań i obowiązków służbowych bądź koniecznością dojazdów, to nie może być to równoważone z potrzebami służby. Decyzja o jej przeniesieniu stanowi wypadkową indywidualnego interesu strony oraz dobra służby.
Odnosząc się do kwestii miejsca zamieszkania [...] A. I. i konieczności dojazdów do nowego miejsca pełnienia służby organ odwoławczy podał, że od 2009 r. otrzymywała ona należność z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do służby z S. (gdzie była zameldowana) do S. (tj. miejsca służby), wyjąwszy okres zawieszenia w czynnościach służbowych. W tej sytuacji konieczność dojazdów trudno uznać za nadzwyczaj uciążliwą i pogarszającą jej sytuację. Istota służby w Policji wiąże się z dyspozycyjnością i koniecznością podporządkowania poleceniom przełożonego, a także wymaga umiejętności szybkiej adaptacji do nowych warunków, w których przyjdzie policjantowi realizować ustawowe zadania Policji.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji, niecelowe jest przeprowadzenie dowodu polegającego na zwróceniu się do Komendy Miejskiej Policji w S. o udzielenie informacji, czy w okresie minionego roku policjanci z innych jednostek organizacyjnych Policji składali wnioski o przeniesienie do tej Komendy i jak zostały one rozpatrzone. Wskazał, że pomijając kwestię indywidualizacji decyzji administracyjnych, każda procedura przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce Policji stanowi odrębny przypadek, który musi być rozważany w kontekście potrzeb konkretnej jednostki oraz sytuacji danego policjanta.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi A. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 79 ustawy o Policji w zw. z art. 178 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji godzącej w uprawnienia rodzicielskie,
- - art. 32 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że stanowiska w różnych jednostkach Policji, w różnych zespołach wypełniających odmienne zadania i charakteryzujących się znacznymi odrębnościami związanymi z kwalifikacją funkcjonariuszy, ale o tej samej wartości uposażenia, są stanowiskami równorzędnymi, a ponadto poprzez wykorzystanie instytucji przeniesienia policjanta w innym celu, niż generowany potrzebą służby, niezgodnie ze słusznym interesem strony.
- II. przepisów prawa procesowego, tj.:
- - art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy przeniesienia do Komendy Miejskiej Policji w S.,
- - art. 10 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie i nieuwzględnienia wnioskowanego przez nią dowodu zgłoszonego w odwołaniu, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy,
- - art. 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przekonującego uzasadnienia rozkazu, co czyni go dowolnym i arbitralnym, poddając w wątpliwość twierdzenie organu, jakoby pozostawał on w zgodzie z interesem służby i słusznym interesem strony,
- - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił okoliczności przez nią wskazanych, a mających znaczenie dla jej pozostania i dalszej służby w KPP w S.,
- - art. 155 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], gdy okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem go w całości, albowiem przemawiał za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że aktualnie jest w 11 tygodniu ciąży i jest chroniona w szczególny sposób zarówno przez przepisy ustawy o Policji, jak i stosowne regulacje Kodeksu pracy. Wskazała, że decyzja o mianowaniu, jak również przeniesieniu policjanta na stanowisko służbowe, ma charakter decyzji uznaniowej, jednakże jej ramy wyznacza art. 7 K.p.a. Oznacza to, że decyzja uznaniowa nie umożliwia właściwym organom na kierowanie się w trakcie jej podejmowania jedynie kryteriami potrzeb służby Policji, jej interesem i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania zadań Policji. Istotny jest również interes strony, na którą decyzja taka wywiera skutek bezpośredni. Podstawowym celem policjantki w ciąży jest ochrona jej zdrowia, a jednocześnie wykonywanie obowiązków, do których została przeszkolona, w ramach struktur Policji. Podnoszony przez organy Policji argument, zgodnie z którym powodem przeniesienia skarżącej jest jej poprzednie miejsce zamieszkania - S. oraz konieczność organizacji działań i planowania służby w Komendzie Miejskiej Policji w S., którą gwarantuje dostępność policjanta, w chwili obecnej nie znajduje uzasadnienia, gdyż aktualnie jest zameldowana na pobyt stały w S., i to w tym mieście znajduje się jej ośrodek życiowy.
W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie, bez znaczenia jest fakt, że w 2008 r. wyrażała ona wolę przyjęcia do służby w Komendzie Miejskiej Policji do w S., gdyż od tego momentu upłynęło już ponad 5 lat, a w tym okresie zmieniła się jej sytuacja życiowa. Ponadto podała, że w jej sytuacji dojeżdżanie do S., oddalonych od S. o ok. 38 km (dodatkowo na trasie trwają roboty drogowe), stanowiłoby zagrożenie dla jej zdrowia oraz narażałoby na rozluźnienie więzi osobistych z partnerem życiowym, do czego zwykle przyczynia się fakt przebywania w różnych miejscowościach.
Jednocześnie wskazała, że w niedalekiej przyszłości, jako matka karmiąca dziecko, nabędzie również prawo do dwóch półgodzinnych przerw w pracy wliczanych do czasu pracy zgodnie z art. 187 § 1 Kodeksu pracy i uprawnienie to pozostałoby jedynie czystą deklaracją kodeksową, w sytuacji gdy zmuszona byłaby do codziennych dojazdów do miejsca zamieszkania.
Zdaniem skarżącej, niezrozumiała jest odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy wnioskowanego przez nią dowodu, który miał na celu weryfikację składanych przez innych policjantów wniosków o przeniesienie do Komendy Miejskiej Policji w S. Skarżąca wskazała również, iż służba w Wydziale [...] wymaga specjalistycznej wiedzy i w tym zakresie szkoliła się wielokrotnie. W związku z powyższym poddała w wątpliwość sens jej przenoszenia jako wyszkolonego policjanta do wydziału, w którym nie będzie mogła wykorzystać nabytej wiedzy i umiejętności. Dla prowadzenia postępowań przygotowawczych niezbędne są odpowiednie kwalifikacje, których nie wymaga się od policjantów odbywających służbę w zespołach [...].
Ponadto skarżąca podniosła, że z uzasadnienia decyzji o przeniesieniu powinno jednoznacznie wynikać, że faktycznie dokonano przeniesienia jej na równorzędne stanowisko oraz celowość takiego przeniesienia. Tymczasem z uzasadnienia rozkazów personalnych organów Policji wynika, że podstawą owej równorzędności było tożsame uposażenie gwarantowane policjantowi na obydwu stanowiskach, co jednak nie świadczy jeszcze o ich równorzędności.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wyjaśnił, że wydając zaskarżony rozkaz personalny nie posiadał wiedzy na temat ciąży skarżącej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi przywołał stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 240/12.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2014 r. podtrzymała zarzuty skargi, podkreślając kwestie ochrony praw przysługującym kobietom w ciąży i uprawnień związanych z rodzicielstwem. Wskazała, że w piśmie z dnia 9 października 2013 r. oraz w odwołaniu sygnalizowała chęć założenia rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozkazu personalnego, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Z uwagi na treść art. 38 ustawy o Policji, który przewiduje przeniesienie na niższe stanowisko służbowe wskazując na określone w nim przesłanki, przeniesienie w trybie art. 36 cyt. ustawy oznacza przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe. Ponieważ ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", na organie spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obydwu stanowisk. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że fakt, iż w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe nie uległo zmianie dotychczasowe uposażenie, nie oznacza, że jest to stanowisko równorzędne, gdyż uposażenie jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2000 r. sygn. akt II SA 220/00 i z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 891/09).
Innymi słowy, przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne, w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, oznacza jego przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym stanowisku służbowym oraz stopniu etatowym. Jedynie w przypadku likwidacji określonego stanowiska i braku jego odpowiednika, dopuszczalne jest przeniesienie na stanowisko równorzędne bez spełnienia tego kryterium, o ile pozostałe kryteria, tj. identyczne parametry uposażenia oraz stopień etatowy, pozostają bez zmiany.
Sąd pierwszej instancji, nie negując celowości zwolnienia skarżącej z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia jej do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji na równorzędnym stanowisku, jak również nie kwestionując poglądu, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron, a warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie policjantów stwierdził, że organ nie wykazał w stopniu przekonywującym równorzędności stanowisk. W zaskarżonych rozkazach personalnych nie przeanalizowano, aby stanowisko referenta Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji w S. było stanowiskiem równorzędnym w stosunku do zajmowanego przez skarżącą uprzednio stanowiska referenta Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w S. Jednocześnie wskazał, że nie jest to również weryfikowalne przez Sąd na obecnym etapie, gdyż w aktach administracyjnych brak jest kart opisu stanowisk.
Uposażenie, na którym organ skupił swoją uwagę uzasadniając równorzędność stanowisk, jest tylko jednym z elementów pozwalających ocenić ową równorzędność. W analizie organu zabrakło oceny równorzędności stanowisk pod względem warunków służby. Pominięcie w tym zakresie, skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ w sposób niedostateczny wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej. Niezrozumiałe jest podanie w uzasadnieniu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, że skarżąca dokonała zgłoszenia czasowego pobytu pod adresem w S. dopiero w momencie podjęcia inicjatywy przez Komendanta Miejskiego Policji w S. co do jej przeniesienia, a zatem po wszczęciu postępowania w sprawie i co zdaniem organu może świadczyć o koniunkturalnej jej postawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest to konstatacja nieuprawniona, gdyż faktycznie wniosek personalny został sporządzony w dniu 23 września 2013 r., lecz skarżącą o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie w dniu 1 października 2013 r. zawiadomiono dopiero pismem z dnia 2 października 2013 r., zaś kopię wniosku otrzymała dopiero w dniu 8 października 2013 r. Oznacza to, że skarżąca o powyższym postępowaniu najwcześniej mogła się dowiedzieć dopiero w dniu 2 października 2013 r., zaś z potwierdzenia zgłoszenia wynika, że pobyt czasowy na ponad trzy miesiące w S. nastąpił w dniu 25 września 2013 r. Organ nie uwzględnił argumentacji skarżącej i nie odniósł się do niej w zaskarżonym rozkazie personalnym.
W piśmie z dnia 9 października 2013 r. skarżąca wskazała, że obecnie mieszka w S. i w najbliższym czasie planuje tam założyć rodzinę. Organ wiedział o fakcie zamieszkania skarżącej w S., bowiem pismo z dnia 2 października 2013 r. skierował właśnie na ten adres i w uzasadnieniu rozkazu personalnego stwierdził, że raport o tym fakcie wpłynął do niego w dniu 27 września 2013 r., a zatem jeszcze przed wydaniem rozkazu personalnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ kierował się jedynie interesem społecznym, całkowicie pomijając racje skarżącej, a więc jej słuszny interes we wzajemnym powiązaniu z interesem służby. Rozpoznając na nowo sprawę, organ w opisany wyżej sposób oceni równorzędność stanowisk oraz interes skarżącej, zaś dopiero po tym wskaże, któremu z tych interesów należy dać prymat przy podjęciu rozkazu o przeniesieniu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
- a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że stanowisko referenta Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji w S. nie jest stanowiskiem równorzędnym do stanowiska referenta Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w S.,
- b) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do ingerencji w decyzję organu Policji o przeniesieniu z urzędu policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, o ile decyzja ta nie nosi cech dowolności. Ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do innej jednostki organizacyjnej od dotychczasowego zakresu zadań funkcjonariusza, jego kwalifikacji zawodowych, czy też od jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Powyższe umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. W niniejszej sprawie decyzja o przeniesieniu skarżącej z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w S. stanowi realizację wniosku Komendanta tej jednostki oraz jest uzasadniona potrzebami służby.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, stanowisko referenta Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji w S. jest stanowiskiem równorzędnym do stanowiska referenta Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w S. w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Okoliczność ta została przez organ wyczerpująco wyjaśniona, przy czym w tym zakresie został wzięty pod uwagę słuszny interes skarżącej. Okoliczność, iż jest ona w ciąży i że obecnie mieszka na stałe w S., ponieważ planuje tutaj założyć rodzinę, nie może powodować bezzasadności przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że w rozpoznawanej sprawie kontroli pod względem legalności podlegał rozkaz personalny o zwolnieniu A. I. z zajmowanego stanowiska w Komendzie Powiatowej Policji w S. i przeniesienia z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Miejskiej Policji w S. Oznacza to, że uwagi na przedmiot rozkazu personalnego, który nie zawierał i nie mógł zawierać rozstrzygnięcia dotyczącego stanowiska służbowego, w tej sprawie badaniu nie mogła podlegać kwestia równorzędności stanowiska. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które A. I. została mianowana rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w S., odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego, mogła być dokonana w przypadku zakwestionowanego rozkazu personalnego o mianowaniu na stanowisko służbowe. Z akt sprawy wynika, że była ona przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 429/14.
Rozważając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o Policji podać należy, iż powołany przepis wraz z ust. 2 określa uprawnienia przełożonych do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przepis ten stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Z art. 32 ust. 1 tej ustawy wynika m.in., że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.
Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji w innej miejscowości jest podejmowany przez właściwego przełożonego w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie Sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Kontrola kasacyjna zarzutu błędnej wykładni art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji, gdy przepis ten konstruuje upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej, wymaga wyjaśnienia pojęcia "uznanie administracyjne" oraz odniesienia się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych.
Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w innej miejscowości doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający.
Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Uwzględniając przedstawioną regulację prawną stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy rozkaz personalny został podjęty przez właściwego przełożonego, którym był [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...].
Rozważając, czy organ, wydając rozkaz personalny o zwolnieniu A. I. z zajmowanego stanowiska służbowego w Komendzie Powiatowej Policji w S. i przenosząc z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w S., nie przekroczył granic uznania administracyjnego, uznać należy, iż w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazał na trudności w wykonywaniu zadań nałożonych na Policję, wynikające z braków kadrowych i realną potrzebę wzmocnienia stanu osobowego Komendy Miejskiej w S. o doświadczonych policjantów, gdyż przy stanie 66 etatów wakowało 12 stanowisk policyjnych, w tym 7 w Wydziale [...]. W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez tę jednostkę organizacyjną niezbędne było uzupełnienie stanu etatowego. Sposób uzasadnienia rozkazów personalnych, w których organy obu instancji przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne, nie daje podstaw do zarzucenia organom dowolności działania.
Organy, wydając kwestionowane rozkazy personalne, kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniały interes skarżącej. W sprawie interes policjanta nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, tzn. dobrem Policji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt K 24/97 podkreślił, że sprawowanie służby publicznej musi być ujmowane nie tylko w kategoriach przywilejów, lecz raczej w kategoriach posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Organy, powołując się na konieczność zabezpieczenia interesu społecznego, słusznie odwołały się przede wszystkim do względów natury organizacyjnej.
Odnosząc się do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy nie uwzględniły słusznego interesu skarżącej, zauważyć należy, iż zostało ono oparte jedynie na uznaniu, że Komendant Główny Policji błędnie przyjął, iż zgłoszenie przez skarżącą pobytu czasowego na trzy miesiące w S. mogło mieć związek z rozkazem personalnym o przeniesieniu jej do Komendy Miejskiej Policji w S. oraz nie uwzględnił argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu.
Tymczasem z akt sprawy wynika, że A. I. od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia jej do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w S., poprzez odwołanie od rozkazu personalnego w tym przedmiocie, zasadność tego rozstrzygnięcia kwestionowała. Poinformowała organ, że od dnia 25 września 2013 r. jest zameldowana na pobyt czasowy w S. oraz planuje założyć rodzinę. Uzasadnienie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji odnosi się do zarzutów odwołania. Z jednej strony wyjaśnia uprawnienia organu polegające na podjęciu działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych w Komendzie Miejskiej Policji w S., z drugiej strony rozważa interes skarżącej, w tym kwestię dotyczącą miejsca jej zamieszkania i konieczności dojazdów do nowego miejsca pełnienia służby (ok. 30 km).
Jednocześnie wskazuje, że w sytuacji skarżącej, konieczności dojazdów nie sposób uznać za uciążliwą, gdyż od 2009 r. otrzymywała należność z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do służby z S., gdzie jest zameldowana na pobyt stały, do S. – miejsca pełnienia służby, wyjąwszy okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Przy ocenie słusznego interesu A. I. okoliczność, że w dacie podejmowania rozkazów personalnych była w ciąży nie mogła być uwzględniana, gdyż organ odwoławczy informację w tym przedmiocie uzyskał dopiero na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie można było zatem przyjąć, że interes A. I. jest ważniejszy od dobra formacji, której jest ona funkcjonariuszem.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Stwierdzając, że wydane w sprawie rozkazy personalne nie naruszały prawa, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.