Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 330/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
R. G. wnioskiem z dnia 10 marca 2009 r. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w Radomiu o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Radomiu przy ul. S., w wyniku czego Prezydent Miasta Radomia decyzją z dnia [...] września 2009 r. ustalił na jej rzecz odszkodowanie w kwocie 49 781 zł, zaś Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał tę decyzję w mocy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 364/10, uchylił decyzje wydane w obu instancjach, uznając za wadliwe szacowanie wartości rynkowej nieruchomości.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Radomia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalił na rzecz R. G. odszkodowanie w kwocie 68 742 zł, zaliczając na poczet należnego odszkodowania kwotę 49 781 zł wypłaconą na podstawie ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. i zobowiązał Gminę Miasto Radom do wypłaty różnicy wynoszącej 18 961 zł. Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił tę decyzję Prezydenta, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ponownym postępowaniu Wojewoda Mazowiecki wskazał Starostę Zwoleńskiego jako organ właściwy do prowadzenia postępowania, który decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ustalił na rzecz R. G. odszkodowanie w kwocie 81 000 zł, zaliczył na poczet należnego odszkodowania kwotę 49 781 zł, uprzednio wypłaconą i zobowiązał Gminę Miasto Radom do wypłaty różnicy, wynoszącej 31 219 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 423/13, uchylił decyzje organów obu instancji, ponownie wskazując na wadliwość szacowania wartości rynkowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Starosta Zwoleński ustalił na rzecz R. G. odszkodowanie w kwocie 43 079 zł, zaliczając na poczet należnego odszkodowania łączną kwotę wypłaconego dotychczas odszkodowania w wysokości 81 000 zł, zobowiązując R. G. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Radomia nadpłaconego odszkodowania w wysokości 37 921 zł, a Wojewoda Mazowiecki, decyzją Nr [...] z dnia 12 marca 2015 r., utrzymał tę decyzję w mocy, wskazując, iż na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] listopada 1977 r., działka nr [...], będąca przedmiotem postępowania odszkodowawczego, według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Radom – perspektywa 1990 r., zatwierdzonego Uchwałą Nr 89/960/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 17 kwietnia 1972 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 10, poz. 75 z dnia 20 kwietnia 1972 r.), znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny ogródków działkowych, a decyzją Urzędu Miejskiego w Radomiu Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta, z dnia [...] grudnia 1976 r. znak: [...], ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji – ogrodów działkowych w dzielnicy X. Organ pierwszej instancji w toku postępowania udowodnił, że na wywłaszczonej działce nr [...] w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie było budynków ani tuneli foliowych.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest ściśle wiążący dla właściciela nieruchomości w kwestii sposobu jej użytkowania, a ponieważ przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym w planie pod ogrody działkowe, właścicielka nieruchomości zobowiązana była do jej użytkowania w granicach przewidzianych prawem, co wykluczało prowadzenie na niej działalności gospodarczej lub gospodarstwa specjalistycznego. Operat szacunkowy z dnia 10 października 2014 r., stanowiący podstawę odszkodowania, został sporządzony z zachowaniem przepisów prawa.
Oddalając skargę R. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wskazał: Odszkodowanie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na potrzeby ogrodów działkowych. W dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu – [...] listopada 1977 r. – dla terenu położona działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Radom, który przewidywał lokalizację ogrodów działkowych – symbol [...]. Spór w sprawie sprowadza się do oceny czy w związku z tym, iż działka w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod ogrody działkowe oraz przez cały czas po dacie wywłaszczenia do dnia wyceny miała taką funkcję, winna być traktowana jako tereny zielone z zakazem zabudowy, czy też wobec tego, iż w dacie wywłaszczenia stanowiła gospodarczą całość z nieruchomością będącą do chwili obecnej własnością skarżącej, która to nieruchomość była zabudowana domem mieszkalnym, były na niej tunele foliowe i doprowadzone media, powinna być traktowana jako działka budowlana, związana z prowadzeniem gospodarstwa specjalistycznego.
Ustalenie wartości rynkowej wywłaszczonej działki powinno nastąpić dla aktualnego sposobu użytkowania, to jest z przeznaczeniem na ogrody działkowe – jako gruntów rolnych – terenów zielonych, z jednoczesnym stwierdzeniem braku podstaw do uznania, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo specjalistyczne. Z aktu własności ziemi, z dnia [...] października 1977 r. znak [...], na podstawie którego skarżąca nabyła prawo własności działki nr [...] (przed podziałem) wraz z zabudowaniami wynika, że działka ta stanowiła gospodarstwo rolne. Brak jest podstaw do stwierdzenia, iż fakt istnienia zabudowań na działce nr [...], to jest działce istniejącej przed wydzieleniem działki nr [...] – niezabudowanej i podlegającej wywłaszczeniu, stanowi o budowlanym charakterze wywłaszczonej działki. Okolicznością niekwestionowaną przez skarżącą jest, iż na działce nr [...] nie było zabudowań ani tuneli foliowych.
Do wyceny wartości wywłaszczonej działki należało zatem przyjąć ceny transakcji gruntów niezabudowanych, z wykluczeniem gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz pod funkcje komercyjne, z jednoczesną odmową stwierdzenia, iż nieruchomość ta stanowiła gospodarstwo specjalistyczne. Analiza art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z jej art. 134 i art. 154 ust. 1 prowadzi do wniosku, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości, istotnego do określenia wartości, następuje wg planu zagospodarowania przestrzennego, w razie braku planu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero w przypadku braku studium lub decyzji wg faktycznego sposób użytkowania nieruchomości. Skoro w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu dla obszaru wywłaszczonej działki obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a funkcja ta została zachowana także po ustaniu mocy obowiązującej tego planu i uwzględniona w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Radom, a także takie jest faktyczne wykorzystanie powyższej działki na datę wydania zaskarżonej decyzji, tym samym, ustalając odszkodowanie należy uwzględnić przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod ogrody działkowe.
Nadto podkreślić należy, iż uwzględnione zostały wytyczne zawarte w wyrokach zapadłych uprzednio w sprawie. Natomiast zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadny, jednak odmienna wykładnia tego przepisu dokonana przez organ pierwszej instancji pozostała bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. G., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 184 Konstytucji RP i w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak kontroli orzeczenia Wojewody Mazowieckiego pod względem wykonania obowiązku zweryfikowania czy wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r. zostały przez organ pierwszej i drugiej instancji uwzględnione przy ponownym wydawaniu orzeczenia i czy rozstrzygnięcie organu niższego szczebla jest spójne z poprzedzającym go rozstrzygnięciem wyższej instancji;
- – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że teren działki nr [...] jako ogrodu działkowego jest gruntem rolnym i nie może być oceniany jak działka budowlana w sytuacji gdy, w związku z tendencją odrolniania gruntów położonych na terenach miast i klasą przedmiotowego gruntu ocenianą na IVa, nie ma przeszkód na uzyskanie pozwolenia na budowę na takim terenie;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- – art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. przez brak ich zastosowania, zgodnie z treścią tych przepisów wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonane zostanie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, a odszkodowania po 6 latach procedowania w niniejszej sprawie przez organy administracyjne kolejnych instancji, treść poprzednio sporządzonych operatów szacunkowych i dwukrotne wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujące kierunek oceny tych operatów, za takie uznać nie można;
- – art. 130 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, za treścią decyzji Wojewody Mazowieckiego, że w dniu wywłaszczenia teren działki nr [...] stanowił ogródki działkowe, w sytuacji, gdy na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej oznaczona działka stanowiła jedną gospodarczą całość z nieruchomością będącą do chwili obecnej własnością wnioskodawczyni, nieruchomość ta jako całość należąca do R. G. zabudowana była domem mieszkalnym, były na niej tunele foliowe i doprowadzone media, a wysokość odszkodowania winna być odpowiednia do przeznaczenia gruntu jako całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
W sprawie jej istotą jest jakie przeznaczenie terenu powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości – działki nr [...] przy ul. S. w Radomiu.
Stosownie do art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jeżeli zaś idzie o przeznaczenie nieruchomości ustala się je, zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wg miejscowego planu zagospodarowania, w razie jego braku – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy, wg faktycznego sposób użytkowania nieruchomości. Ponieważ wysokość odszkodowania, jak wynika z art. 130 ust. 1 ww. ustawy, ustala się wg, m.in., przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej działki nr [...] należało dokonać wg ww. zasad – tj. planu zagospodarowania, w razie braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku – faktycznego sposobu użytkowania.
Z akt sprawy, co do czego nie ma sporu, wynika, iż w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] listopada 1977 r., dla terenu, na którym położona była działka nr [...]obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał przeznaczenie działki pod ogródki działkowe. Oceniając zatem przeznaczenie nieruchomości należało, zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, przyjąć przeznaczenie wg planu, zwłaszcza, że pozostało ono niezmienione i po ustaniu mocy obowiązującej planu, gdyż tak samo przyjęto w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Radom, także takie jest faktyczne użytkowanie tej nieruchomości.
Zasadnie zatem organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd uznały, iż przeznaczenie działki to ogrody działkowe a nie działka budowlana czy specjalistyczne gospodarstwo. Wyceniana nieruchomość do odszkodowania za jej wywłaszczenie nie może być potraktowana tak jak cała nieruchomość, z której ją wydzielono, nawet jeżeli pozostała, niewywłaszczona część, ma inne przeznaczenie. Odszkodowanie bowiem, jak zasadnie podkreśla się w skardze kasacyjnej, powinno być słuszne, zatem odpowiadające wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej. W sprawie nieruchomość wywłaszczona miała przeznaczenie jako ogródki działkowe i takie ustalenie przeznaczenia do określenia wartości nieruchomości odpowiada słusznemu odszkodowaniu.
Nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi naruszenia prawa w ocenie, że decyzje o odszkodowaniu odpowiadają prawu, zgodzić się też należy z Sądem, że wytyczne uprzednich wyroków zostały przez organy uwzględnione.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.