Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 274/09 oddalił skargę J. D., J. D., E. D., M. D. i M. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [..] listopada 2008r. (Nr [...]) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania jako Prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b¹ i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił E. D., J. D., J. D., M. D. i M. D. zwrotu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, położonej w Poznaniu przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [..], działka nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta wskazał, że na wniosek E. D., M. D., J. D., M. D. i J. D. złożony w dniu [...] listopada 2000r., uzupełniony w dniu [...] stycznia 2001 r. i w dniu [...] stycznia 2001 r., wszczęte zostało postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w Poznaniu przy ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W trakcie postępowania nastąpił podział działki nr [...]na działki nr [...] i [...]. Na podstawie ewidencji gruntów ustalono, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a pozostałe są własnością Miasta Poznania. Postanowieniem ostatecznym z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] przekazano Wojewodzie Wielkopolskiemu według właściwości, podanie o zwrot nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. [...], stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], w związku z wyłączeniem Prezydenta Miasta Poznania w sprawach o zwrot nieruchomości będących własnością tego Miasta.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że J. D. zbył Skarbowi Państwa nieruchomość o powierzchni 9.796 m², zapisaną w księdze wieczystej kw nr [...], położoną w Poznaniu, stanowiącą działkę nr [...] z mapy [...]. Umowę sprzedaży zawarto w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz.
94) aktem notarialnym z dnia [...] marca 1973 r., rep. [...]. Nieruchomość nabyto z przeznaczeniem pod budowę Górnego Tarasu [...]. Plan realizacyjny tej inwestycji zatwierdzony został decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...].
Zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] o powierzchni 2.264 m2 z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisana jest w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu i odpowiada części dawnej działki nr [...].
J. A. D. zmarł w dniu [...] lutego 1976 r., a spadek po nim zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1976 r., sygn. akt IV Ns. 794/76/6, nabyli - żona J. D. w 1/4 części oraz dzieci: E. T. D., J. D., M. J. D., M. L. D. i J. K. D., każde z nich w 3/20 części. Spadek po J. D. zmarłej w dniu [...] lutego 1992 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] maja 2000 r., sygn. akt III Ns. 7604/99/3, nabyły jej dzieci – J. D., E. T. D., J. K. D., M. L. D. i M. J. D., każde z nich w 1/5 części.
W akcie notarialnym z dnia [.L..] marca 1973 r., rep. [...], wskazano, że nieruchomość będąca przedmiotem nabycia znajduje się na terenie inwestycji - Górny Taras [...], której plan realizacyjny zatwierdzono decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...]. Z treści powołanej decyzji wynika, że zatwierdzała ona plan realizacyjny Osiedla D. Osiedle D to osiedle [...] wchodzące w skład Spółdzielni Mieszkaniowej Osiedle Młodych w Poznaniu. Na podstawie tego planu ustalono, że działka nr [...] przeznaczona była pod budowę ulicy [...], a działka nr [...] pod budowę ulicy [...]. Na działkach nr [...] i [...] przewidziano wybudowanie warsztatu remontowego - obiekt [...] i stacji obsługi - obiekt [...], a działki nr [...] i [...] stanowić miały jezdnię oraz pobocze planowanej ulicy Nowoostrowskiej. W dniu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa funkcjonowała również w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...], którą Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury zatwierdziło plan Realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji przebiegu ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do podejścia do nasypu na wiadukt kolejowy, którego nie udało się odszukać (odpowiedzi negatywne Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] i Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], skierowane do sprawy nr [...] oraz odpowiedzi negatywne Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2001 r., [...], skierowane do spraw [...] i ZG[...]).
W piśmie z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], przesłanym do sprawy nr [...], Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że budowę trasy [...] rozpoczęto w 1972r., a zakończono w 1976 r., oraz że po zakończeniu tej inwestycji, uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1976 r., nr [...] (Dz. Urz. WRN w Poznaniu z 1976 r., nr [...], poz. [...]), ulicy tej nadano nazwę: [...].
Organ podał, iż w dniu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa istniały zatem w obrocie prawnym dwie decyzje dotyczące inwestycji przewidzianych do realizacji na przedmiotowej nieruchomości - decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu ulicy [...] oraz decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla [...], a w planie osiedla [...] (zatwierdzonym decyzją późniejszą), uwzględniono przeznaczenie części tej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...], pod ulicę [...], której plan zatwierdzono decyzją wcześniejszą. Z dokonanych ustaleń wynika zatem, że działka nr [...] nabyta została pod budowę dzisiejszej ulicy [...].
Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2001 r. stwierdzono, że działka nr [...] stanowi część ulicy [...], a działka nr [...] część ulicy [...] wraz z poboczami o nawierzchni asfaltowej. Ustalono również, że na działce nr [...] usytuowany jest parking strzeżony o nawierzchni z płyt betonowych otoczony zielenią, wysoką i niską, a działka nr [...] zabudowana jest fragmentami dwóch kompleksów garażowych murowanych otoczonych zielenią. Na działce nr [...] znajduje się budynek miejskiej stacji transformatorowej, natomiast część działki nr [...] zabudowana jest jezdnią ulicy [...], a pozostała jej część stanowi pobocze tej ulicy obsadzone zielenią wysoką i niską. Ponadto stwierdzono, że na działce tej znajduje się również fragment muru oporowego.
Na podstawie mapy zasadniczej oraz pism Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] września 2006 r., nr [...] i z dnia [...] września 2006 r., nr [...], ustalono, że działka nr [...] znajduje się w całości w liniach rozgraniczających ulicę [...]. Ponadto ustalono, że w środkowej części działki znajdują się linie energetyczne niskiego napięcia eANN oraz linie energetyczne wysokiego napięcia eAWN. W piśmie z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], Rejon Dystrybucji Poznań Grupy Energetycznej [...] Zakład Dystrybucji Energii podał, że linie kablowe zostały wybudowane w latach 1973-1974 na podstawie projektu z 1972 r., zrealizowanego przez [...] Poznań i Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Dyrektor Zarządu wskazał, że w wyroku z dnia 03.04.2008 r., sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz.
- 79) - art. 216.
Nieruchomość stanowiąca dawną działkę nr [..], której obecnie odpowiadają działki nr [..], [..], [...], [...], [..] i [..], nabyta została na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla [...] na Górnym Tarasie [..]. Dla prawidłowej oceny, czy spełniona została przesłanka zbędności działki nr [...] na cel określony w umowie sprzedaży, konieczne było uwzględnienie materiałów i dowodów dotyczących całej nabytej nieruchomości.
Organ I instancji podkreślił, iż działka nr [...], stanowiąca część dawnej działki nr [...], nabyta została z przeznaczeniem pod budowę trasy ulicy [...] (aktualnie ulica [...]), co wynika z planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...], powołaną w umowie sprzedaży w celu wskazania przeznaczenia nabywanej nieruchomości. Ulicę tę wybudowano w latach 1972 do 1976, a zatem realizację na działce nr [...] celu nabycia określonego w umowie sprzedaży rozpoczęto przed upływem 7 lat i zakończono przed upływem 10 lat od dnia zawarcia tej umowy, przy czym cel ten zrealizowano na całej działce. Zbędność pozostałej części dawnej działki nr 7 na cel nabycia oceniona zostanie w postępowaniu prowadzonym przed Starostą Poznańskim, wyznaczonym przez Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia tej sprawy. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że w stosunku do części dawnej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], nie została spełniona żadna z przesłanek zbędności określonych w przepisach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego odmówiono jej zwrotu wnioskodawcom.
Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Poznania - Dyrektora Zarządu GEOPOZ złożyli E. D., M. D., J. D., M. D. i J. D..
Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania - Dyrektora Zarządu GEOPOZ.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalony przez Prezydenta Miasta stan faktyczny sprawy, a w szczególności okoliczności istotne dla oceny możliwości zwrotu działki [...] o powierzchni 0.2264 ha położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] [...], arkusz mapy [...].
Wojewoda wskazał, że w ramach postępowania o zwrot organ powinien zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe, w toku którego zostanie ustalone na jaki dokładnie cel nieruchomość była wywłaszczona (nabyta) oraz w jaki sposób nieruchomość była i jest wykorzystywana. W tym celu organ powinien zebrać dokumentację związaną z inwestycją, która na przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana. Natomiast dzisiejsze faktyczne przeznaczenie nieruchomości można ustalić na podstawie oględzin nieruchomości, z których należy sporządzić protokół.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji Wojewoda ustalił, iż nieruchomość stanowiąca pierwotnie własność J. D., zapisana pierwotnie w księdze wieczystej KW nr [...] ciąg dalszy wykazu księgi wieczystej [...], tom I liczba [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości aktem notarialnym z [...] marca 1973 r. Nabycie nastąpiło w celu budowy Górnego Tarasu [...] w Poznaniu zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] lipca 1972 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. Wojewoda zgodził się z ustaleniami Prezydenta Miasta, że w dniu nabycia istniały dwie decyzje dotyczące inwestycji przewidzianych do realizacji na przedmiotowej nieruchomości tj. decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] lipca 1972 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do podejścia do nasypu na wiadukt kolejowy oraz decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] lipca 1972 r. nr [-...] zatwierdzającą plan realizacyjny budowy Górnego Tarasu [...] osiedla "D" tj. osiedla [...].
Dawnej działce nr [...] zgodnie z mapą stanu prawnego odpowiada m.in. działka nr [...] objęta wnioskiem o zwrot. W protokole oględzin nieruchomości wskazano, że sporna nieruchomość znajduje się w granicach ulicy [...]. Jej część obejmuje ulicę [...], a pozostały teren stanowi jej pobocze, na którym znajduje się mur oporowy oraz zieleń wysoka i niska.
W ocenie organu II instancji, zebrany przez Prezydenta Miasta materiał dowodowy dowodzi, iż na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Świadczą o tym m.in. oględziny przedmiotowej nieruchomości oraz pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] grudnia 2001 r. znak [...], gdzie podano, że budowę trasy [...] rozpoczęto w 1972 r. a zakończono w 1976 r., a po zakończeniu budowy nadano jej nazwę ul. [...]. Stąd uznać należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia.
Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi drogę publiczną, a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01 niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009r. wnieśli J. D., J. D., W. D., M. D. i M. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę o numerze ewidencyjnym [...] nie stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji podkreślił, iż nie jest przez skarżących kwestionowane oraz ma potwierdzenie w zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym, że na przedmiotowej działce wchodzącej w skład nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa umową notarialną z dnia [...] marca 1973 r., budowa ulicy nazwanej później [...], rozpoczęła się przed upływem 7 lat od daty nabycia (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) i została zakończona przed upływem 10 lat od dnia nabycia nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Z planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z dnia [...] lipca 1972 r. wynika także, iż działka ta została nabyta z przeznaczeniem pod budowę trasy ul. [...]. Sporne jest natomiast, czy cała działka [...] stanowiła realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa powyżej wskazanej ulicy. Skarżący podnoszą bowiem, że część działki [...]nie jest wykorzystywana na potrzeby ul. [...]i stanowi ugór.
W ocenie Sądu wojewódzkiego, organ trafnie przyjął, że w stosunku do działki [...]nie została spełniona żadna z przesłanek zbędności określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizację inwestycji polegającą na budowie ulicy [...]rozumieć bowiem należy szerzej, nie ogranicza się ona bowiem jedynie do budowy samej drogi przeznaczonej do ruchu drogowego. Przyjąć bowiem należy, że chodzi o inwestycję drogową zlokalizowaną w pasie drogowym. Prawidłowo ustalono w toku postępowania administracyjnego, że działka nr [...]znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy obejmujący ulicę [...], na której znajdują się jezdnie i pobocze. Na poboczu umiejscowiony jest mur oporowy oraz zieleń wysoka i niska (por. mapy geodezyjne znajdujące się aktach adm. oraz wydruk z systemu informacji przestrzennej k. 231).
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) pas drogowy oznacza wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W konsekwencji właściciel nieruchomości wydzielonej pod pas drogowy, choćby jego część stanowił ugór, ma za zadanie prowadzenie, zabezpieczenie i obsługę użytkowników drogi, o czym stanowi art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Realizacji powyższych celów służy właśnie pobocze.
Ponadto wskazał, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że pobocze porasta zieleń przydrożna (wysoka i niska), spełniająca funkcję zieleni przydrożnej opisanej w treści art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych. Stanowi ona bowiem roślinność umieszczoną w prasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Skoro część terenu działki [...]porasta taka roślinność, co zostało ustalone, nawet gdy w rzeczywistości teren ten sprawia wrażenie ugoru, to nie można kwestionować, że nieruchomość ta nie jest wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem związanym z potrzebami zarządzania drogą.
Sąd I instancji wskazał również, że przez pojecie "linie rozgraniczające drogę" rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§3 pkt 3 rozporządzenia Min. Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz.U Nr 43, poz. 430). W treści §7ust. 1 powyższego rozporządzenia ustawodawca określił także minimalną szerokość ulicy dwujezdniowej w liniach rozgraniczających, która dla ulicy o klasie drogi głównej ruchu przyspieszonego oznaczonego symbolem GP, a za taką uznana jest ul. [...], co wynika z w wyciągu z systemu informacji przestrzennej (k. 231 akt adm.), winna wynosić minimum 40 m. Szerokość tą odpowiednio zwiększa się, jeżeli przewiduje się umieszczenie w ulicy większej liczby pasów (§7 ust. 3 rozporządzenia).
Przeprowadzenie linii rozgraniczeniowych drogi musi zatem być tak ustalone, by mogły objąć drogę określonej klasy, o szerokości wymaganej przepisami prawa wraz z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania taką drogą.
W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że działka [...]w całości objęta jest liniami rozgraniczającymi pasa drogowego ul. [...], obejmującego samą ulicę, po której odbywa się ruch drogowy, a także pobocze na którym znajduje się urządzenie techniczne w postaci muru oporowego oraz zieleń przydrożną. Słusznie uznano w postępowaniu administracyjnym, że przedmiotowa działka wykorzystana została zgodnie z celem określonym w umowie jej sprzedaży. W ocenie Sądu nie ziściły się przesłanki uprawiające do jej zwrotu w oparciu o przepis art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. D., J. D., E. D., M. D. i M. D., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działkę nr [...]arkusz mapy [...], obręb [...], nie stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, oraz art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że realizację inwestycji polegającej na budowie ulicy [...]należy rozumieć jako realizację inwestycji polegającej na budowie pasa drogowego ulicy [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że jedynie część działki [...]jest wykorzystywana na potrzeby ulicy Krzywoustego; część niewykorzystywana na ten cel stanowi ugór, a nie ulicę. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1985 r. o drogach -publicznych ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z kolei droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 w/w ustawy).
Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 w/w ustawy). Z przytoczonych definicji wynika, że pojęcia ulicy i pasa drogowego nie są tożsame. W świetle powyższego podkreślić należy, że cel w postaci budowy ulicy [...]został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie i bezpodstawnie przyjął, że budowa ulicy jest jednoznaczna z budową pasa drogowego. Działka [...]nie została wywłaszczona w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie pasa drogowego lecz w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie ulicy. Oparcie zaskarżonego wyroku o okoliczność objęcia całej działki [...]liniami rozgraniczającymi pasa drogowego ulicy [...]jest bezpodstawne, skoro, jak Sąd sam zauważa, ulica stanowi jedynie część tego pasa drogowego.
Podkreślono, że skoro celem wywłaszczenia działki [...]była wyłącznie budowa ulicy [...], a ulica ta została wybudowana jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, to należy stwierdzić, że cel wywłaszczenia pozostałej części nieruchomości nie został zrealizowany, a mając na uwadze upływ ponad 10 lat od dnia wywłaszczenia, należy uznać, że wywłaszczona część nieruchomości stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać. Z tego względu skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialnoprawne co do przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr. 261, poz. 2603 zw zm.) i art. 4 pkt. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.).
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie kwestionują ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku, a mianowicie, że cała działka Nr. [...]objęta jest liniami rozgraniczającymi pasa drogowego ul. [...], obejmującego samą ulicę, po której odbywa się ruch drogowy, a także pobocze na którym znajduje się mur oporowy i zieleń przydrożna. Kwestionują też ustaloną okoliczność, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zdaniem skarżących skoro celem wywłaszczenia była budowa ulicy, a ulica ta została wybudowana na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Powołane jako podstawy skargi kasacyjnej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. (art. 136 ust. 3).
Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 1 i ust. 2).
Warunkiem zastosowania wymienionych przepisów, i to niezależnie od wyniku rozstrzygnięcia jest dokonanie ustaleń, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustaleń tych dokonuje się z uwzględnieniem treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bowiem ustalenie w tym zakresie (nieruchomość zbędna, czy też nie na cel wywłaszczenia) umożliwia pozytywne, czy negatywne rozpatrzenie wniosku o zwrot całości lub części wywłaszczonej nieruchomości.
W niniejszej sprawie Sąd ustalił, że działka Nr. [...]nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a tym samym nie podlega zwrotowi, ponieważ w całości znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy ul. [...]. To ustalenie nie może być skutecznie podważone w drodze zarzutów natury materialnej, na jakich oparta została skarga kasacyjna. Aby można mówić o błędnej wykładni przepisów prawa materialnego stan faktyczny sprawy nie może budzić wątpliwości, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie to właśnie stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia jest kwestionowany, co dla swojej skuteczności wymagałoby oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania – art. 174 pkt. 2 Ppsa.
Skarga w swej podstawie nie powołuje jednak przepisów procedury, które miałby naruszyć Sąd instancji, a które doprowadziły go do oparcia zaskarżonego wyroku na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy.
W tym miejscu celowe wydaje się przytoczenie wybranych orzeczeń dotyczących wymogów jakie powinna spełniać skarga kasacyjna.
I tak w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II FSK 1119/08 stwierdził, że jeżeli strona nie podważy skutecznie podstawy faktycznej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, to jest ona wiążąca dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do wskazanego wyżej art. 183 § 1 Ppsa.
Błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumpcji to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, które skarżący uznaje za prawidłowy.
Brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Podważeniu stanu faktycznego nie mogą służyć zarzuty oparte na naruszeniu prawa materialnego. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.(por. m.in. wyroki NSA z dnia 11 lutego 2009r.I I FSK 1556/07 Lex Nr. 497780, z dnia 21 stycznia 2009r. I OSK 149/08 Lex Nr. 484136).
Mając na uwadze powyższe i wobec nie postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania, oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego spowodowało związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanem faktycznym ustalonym w zaskarżonym wyroku. Oznacza to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w nie zakwestionowanych skargą kasacyjną okolicznościach rozpoznawanej sprawy, okazały się nieuzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.