Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 587/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna oddalił skargę.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 24 czerwca 2014 r. A. F. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. oraz za okres od dnia [...] maja 2014 r., bezterminowo - w związku z opieką nad matką H. F..
Wcześniejszą decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Burmistrz [...] ustalił A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką, wobec której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, od dnia [...] marca 2010 r. - bezterminowo. Prawo do powyższego świadczenia wygasło z mocy prawa, z dniem [...] lipca 2013 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w dniu [...] czerwca 2014 r. wraz z oświadczeniem, że jest rolnikiem od dnia [...] grudnia 1986 r. i nadal prowadzi gospodarstwo rolne oraz podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił skarżącemu przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. i od [...] maja 2014 r. - bezterminowo oraz odmówił przyznania odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014r. poz. 567 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił zasady przyznawania zasiłków dla opiekunów i stwierdził, że co prawda skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, jednak jako rolnik nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego zdaniem organu, skarżący nie spełnił przesłanki z art. 3 ust. 1 ww. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Na skutek wniesionego odwołania przez A. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO podzielając argumentację zawartą w decyzji Burmistrza [...] wskazało, że wobec bezspornego stanu faktycznego w sprawie, okolicznością która miała zasadnicze znaczenie był fakt, że skarżący jest rolnikiem i z mocy ustawy podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym i chorobowym, w okresie od dnia [...] stycznia 1991 r.. Organ podkreślił, że ustawodawca w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów uzależnił przyznanie zasiłku dla opiekuna na okres od dnia [...] maja 2014r. od tego, czy wnioskodawca, który utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r., we wskazanym okresie spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r..
Organ wskazał, że z uwagi na to, że skarżący jest rolnikiem i złożył oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne, nie spełnił tym samym ustawowej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia (art.3 ustawy).
Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący wskazując na naruszenie art.2 i art.3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego przyjęta przez organ interpretacja art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jest nieprawidłowa, w tym w szczególności w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa i niedziałania prawa wstecz.
Zdaniem skarżącego, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r, sygn. K 27/13 celem zmian ustawodawczych było przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013r. W ocenie skarżącego, przyjmowanie dla ustalenia tego prawa dodatkowych warunków jest bezpodstawne i nieuzasadnione oraz łamie podstawowe zasady konstytucyjne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że przeprowadzona kontrola sądowo -administracyjna wykazała niezasadność skargi, ponieważ zaskarżona decyzja była zgodna z prawem.
Sąd I instancji podkreślił, że stan faktyczny sprawy był bezsporny a podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, określające warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalenie powyższej ustawy, która weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r. było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt 27/13, Dz.U. z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz.1548 oraz z 2013r. poz.1557) za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest z dniem 1 lipca 2013 r.
Sąd meriti podkreślił, że zgodnie z art. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 w punktach. 1 i 2 ww. ustawy wskazuje przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku.
Sąd meriti zwrócił uwagę, że w przypadku rolników, małżonków rolników lub domowników, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz.1403) ubiegających się o zasiłek dla opiekuna, konieczne jest spełnienie dodatkowych warunków, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników świadczenie to przysługuje odpowiednio:
1/ rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2/ małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Przy czym zgodnie art. 3 ust. 2 ww. ustawy, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżący nie złożył oświadczenia odpowiadającego treścią oświadczeniu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, bowiem oświadczył, w dniu [...] czerwca 2014 r. w części III wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, że jest rolnikiem od dnia [...] grudnia 1986 r. i nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z pozostałego materiału dowodowego, w ocenie Sądu meriti wynikało, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia [...] stycznia 2001 r.
Zdaniem Sądu I instancji niespełnienie przez skarżącego przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, wymienionej w powołanym wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, stanowiło o zasadności odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna, bez względu na fakt sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad matką. Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący mógłby realizować prawo do zasiłku dla opiekuna ale na warunkach określonych ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przy czym kwestia zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego nie może budzić żadnych wątpliwości.
W ocenie Sądu meriti uprawnienie do zasiłku dla opiekuna nie zostały automatycznie przywrócone, ale wprowadzono dodatkową przesłankę jaką jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, której skarżący nie spełniał na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. F. na podstawie art. 173 p.p.s.a., kwestionując powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ naruszenie art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przez błędną jego interpretację i przyjcie, iż dla zastosowania ww. regulacji konieczne jest łączne spełnienie warunków, określonych w art. 3 tej ustawy 2/ naruszenie art. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, w tym w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji, z których wynika zasada państwa prawa i niedziałania prawa wstecz
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie oparto na błędnych ustaleniach faktycznych i wobec nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący kasacyjnie spełnia warunki określone w art. 2 ustawy, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie nr K 27/13, celem zmian ustawodawczych było przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia [...] lipca 2013 r.. W ocenie skarżącego kasacyjnie przyjmowanie dla ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od [...] lipca 2013r. do [...] maja 2014r. i za okres od [...] maja 2014 r. do bezterminowo, dodatkowych warunków jest bezpodstawne i nieuzasadnione, łamie tym samym podstawowe zasady konstytucyjne.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że celem nowelizacji przepisów o zasiłku dla opiekuna było przywrócenie prawa wszystkim tym, w stosunku do których z mocy art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczenia rodzinnych i oraz niektórych innych ustaw, uznanego za niezgody z Konstytucją, prawo to - ustalone decyzją właściwego organu, zgodnie z uprzednio obowiązującymi przepisami prawa - wygasło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze, podnieść w pierwszej kolejności należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, tym samym niedopełnienie wymagań formalnych i konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, jak również nieprawidłowe skonstruowanie zarzutów powoduje, że wniesienie środka zaskarżenia z założenia nie może być skuteczne. Innymi słowy, przy takiej konstrukcji skargi kasacyjnej, możliwość zbadania przez NSA prawidłowości rozstrzygnięcia sądu I instancji zależy w pierwszej kolejności od poprawnego jej sformułowania. W istocie skarżący kasacyjnie nie podał na jakich podstawach skargę opiera, a nadto wskazał, że zarzuty odnoszą się do zaskarżonej decyzji. Adresatem naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie sprostał wymogowi precyzyjnego wskazania w jej zarzutach naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego. Przepisy art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów składają się z różnych jednostek redakcyjnych, również takich, które nie znalazły zastosowania w toku niniejszego postępowania. Tymczasem, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Przy tym, nawet w odniesieniu do konkretnego przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające NSA do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie podnosi, że ogólna zasada państwa prawa i wynikające z niej zasady chroniące bezpieczeństwo prawne, zaufanie do państwa i prawa oraz prawa nabyte nie oznaczają generalnego zakazu zmiany obowiązujących przepisów. Zatem w ocenie NSA prawa podmiotowe mogą być przedmiotem realizacji tylko w takim zakresie, jaki wynika z przepisów właściwych ustaw (wyrok TK z dnia 7 maja 2001 r. K 19/00).
Podkreślić należy, że istota powyższych, błędnie sformułowanych zarzutów sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie konieczności spełnienia dodatkowego, ustawowego warunku przyznania zasiłku dla opiekuna. Zważywszy na poczynione powyżej uwagi, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego niespełnienie przez skarżącego przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, wymienionej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi o zasadności odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna, bez względu na fakt sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad matką. Podkreślenia wymaga przy tym, że stan faktyczny sprawy pozostawał poza sporem, a skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego oświadczył, że na daty orzekania przez organy administracyjne prowadził gospodarstwo rolne.
Zarzut sprecyzowany jako naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. również jest pozbawiony uzasadnionych podstaw i nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w/w przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.184 p.p.s.a..