Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 815/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1259,11 złotych na rzecz L. W. za przejęcie z mocy prawa, w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej: specustawa drogowa) przez Województwo [...] działki nr [...] położonej w gminie M. (obręb F.). Po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Odnosząc się do wniosku Województwa [...] o zawieszenie postępowania celem przeprowadzenia postępowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: ustawa reformująca z 1998 r.), prowadzącego do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego przedmiotowej działki, organ podał, że brak jest przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie takie nie toczy się.
Skargę na decyzję Ministra wniosło Województwo [...], zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...] na podstawie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r.; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, art. 100 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi, przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy reformującej z 1998 r., to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej wskazuje zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ wykazał brak takiej zależności. Minister wskazał, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz kwestią praw do nieruchomości. Tym samym w ocenie Sądu nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działki nr [...] na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu I instancji, niezrozumiała jest sytuacja, w której dysponent władztwa publicznego – zarząd województwa przez kilkanaście lat nie reguluje stanu prawnego dróg w trybie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r., a obecnie wskutek swojego zaniechania wywodzi negatywne skutki dla obywatela.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Województwo [...], zaskarżając go w całości, wniosło o jego uchylenie oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pomięcie wskazanego wyżej przepisu w postępowaniu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego potwierdzenia nabycia tej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] w oparciu o wskazany wyżej przepis ustawy reformującej z 1998 r. oraz naruszenie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości. Ponadto zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego nabycia prawa własności tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] na podstawie art. 73 wskazanej wyżej ustawy; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi dokonał prawidłowej interpretacji wskazanego wyżej przepisu uznając, pomimo wystąpienia przesłanki obligującej do zawieszenia postępowania (co organ przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że nie należy zawieszać tego postępowania oraz naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenie postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono że zaskarżony wyrok został wydany zarówno z obrazą prawa materialnego, w postaci: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jak i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Tym niemniej kluczową kwestią była kwestia materialnoprawna, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w analizowanym przypadku miał charakter wyłącznie materialnoprawny, o czym zresztą świadczy m. in. treść samej skargi kasacyjnej. Jej autorka, zarzuty bowiem związane z naruszeniem w/w przepisu umieściła albo w grupie zarzutów materialnoprawnych, albo wprawdzie w części, obejmującej zarzuty procesowe, ale w tym ostatnim przypadku, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., argumentowała dokonaniem przez Sąd Wojewódzki wadliwej wykładni tego przepisu ("niewłaściwą interpretacją"). Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut wadliwej wykładni może się odnosić jedynie do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że – już co do zasady - nietrafne było zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten może być podstawą wyroku, jedynie w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (a nie prawa materialnego). Brak natomiast stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 100 § 1 k.p.a., był wynikiem przyjętej w tej sprawie wykładni prawa materialnego.
W analizowanej sytuacji rozstrzygające znaczenie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, w którym w dniu [...] stycznia 2013 r. została wydana ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.), a następnie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą tą inwestycją (działka nr [...]), Wojewoda [...] winien – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania decyzji, opartej na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sytuacji, gdy ani przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego ani w jego toku nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz" wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4.04.2005, sygn. akt II GSK 27/05, niepubl.). Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie istnienia związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd a zwłaszcza brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia w/w zagadnienia. Trafnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że w analizowanym stanie faktycznym powyższa zależność nie występowała.
Prowadzone postępowanie odszkodowawcze miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność uczestnik postępowania utracił, w związku z wejściem w życie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. O jego poprzednio zaś posiadanym tytule prawnym do w/w nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości. Dodać też należy, że z ustaleń faktycznych nie wynikało, aby w księdze tej wpisano ostrzeżenie o niezgodności tego stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. W opisanej więc sytuacji, to jest w sytuacji w której dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, o stanie własności tej nieruchomości decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790).
W związku z powyższym, jeśli – zdaniem skarżącego - byłemu właścicielowi tej nieruchomości L. W., jeszcze przed dniem, w którym decyzja o realizacji inwestycji stała się ostateczna, nie przysługiwał wspomniany wyżej tytuł prawny, to, wnosząc o zawieszenie postępowania odszkodowawczego, skarżący nie mógł poprzestać wyłącznie jedynie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym, ujawnionego w księdze wieczystej tytułu prawnego do wycenianej nieruchomości. Skarżący w takim przypadku winien bowiem do wniosku o zawieszenie postępowania odszkodowawczego przedłożyć albo deklaratoryjną decyzję organu wojewódzkiego, wydaną na zasadzie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w tym przypadku wnosić o zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu dokonania przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, albo chociażby przed zakończeniem się postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 711/09, LEX nr 595486), decyzja deklaratoryjna, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sytuacji, jaka zachodziła w niniejszej sprawie, jest wydawana na wniosek odpowiedniego zarządu dróg.
Tymczasem, chociaż decyzja o realizacji inwestycji drogowej została wydana [...] stycznia 2013 r. a zaskarżona decyzja prawie rok później, bo [...] stycznia 2014 r., skarżące Województwo nie podjęło żadnych kroków prawnych, mających na celu wykazanie, że – zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1990 r. - część nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzyganie zaś o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego, przekraczało jego granice.
Z tych względów nie można było zgodzić się, ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnić skargi, bowiem stosownie do art. 151 p.p.s.a. prawidłowo ją oddalił.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.