Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 257/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 5 stycznia 2022 r. nr KO.411.1941.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy X., po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. A. z 26 maja 2021 r., decyzją z 1 października 2021 r. odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, B. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 5 stycznia 2022 r. nr KO.411.1941.2021 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało A. A. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem od 1 stycznia 2022 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności B. B. Jak wyjaśnił organ II instancji, skarżąca na mocy decyzji z 8 września 2020 r. była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Decyzja ta wygasła jednak na wniosek strony. Wójt Gminy X. 19 listopada 2021 r. wydał decyzję w sprawie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. (data ważności orzeczenia o niepełnosprawności). Decyzja ta wygasła, w związku z upływem okresu na który została wydana, a z informacji przekazanych przez organ I instancji wynika, że nie została "przedłużona", ponieważ kolejne orzeczenie o niepełnosprawności nie zostało doręczone organowi (pismo z 5 stycznia 2022 r.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało więc, że nie zachodzi aktualnie negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", gdyż skarżąca nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
A. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 5 stycznia 2022 r.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia początkowej daty, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, skarżąca podnosi, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, czyli od maja 2021 r. Z kolei, organ II instancji przyjął, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od 1 stycznia 2022 r., bowiem do 31 grudnia 2021 r. skarżąca, na mocy decyzji Wójta Gminy X. z 8 września 2020 r. oraz z 19 listopada 2021 r., miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy.
W ocenie Sądu I instancji, w sprawie jest bezsporne, że skarżąca spełnia warunki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponadto, w sprawie jest bezsporne, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem na podstawie decyzji Wójta Gminy X. z 8 września 2020 r. (od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.). Kolejna decyzja z 19 listopada 2021 r., wydana na wniosek skarżącej (na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.), wygasła 31 grudnia 2021 r.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w świetle regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r., co do zasady, wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 maja 2021 r. Stan taki nie mógł jednak mieć miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ponieważ na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, istniała negatywna przesłanka do jego przyznania, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.). Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość wyboru jednego z nich.
Tym samym, zdaniem Sądu, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją oraz kolejną decyzją z 1 listopada 2021 r., funkcjonującymi w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero wygaśnięcie decyzji z 19 listopada 2021 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, pozwoliło na przyznanie świadczenia nowo wybranego, w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia, w miesiącu złożenia wniosku, wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku.
Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, przez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji (uchylenie, zmiana) lub jego całkowite wykonanie (skonsumowanie). Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca w oświadczeniu z 2 września 2021 r. wskazała: "nie wyrażam zgody na uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, ponieważ nie mam decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. A tylko wtedy wyrażam zgodę na uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.".
Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, dopiero 31 grudnia 2021 r. ustała przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zatem, od 1 stycznia 2022 r., jako od najwcześniejszego możliwego terminu, można było przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie.
W konsekwencji, jak wskazał Sąd I instancji, nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2021 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
- "rażące naruszenie prawa materialnego", to jest art. 24 ust. 2 u.ś.r.
- "rażące naruszenie przepisów proceduralnych", to jest art. 7, art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane wnoszącej skargę kasacyjną od maja 2021 r., to jest od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia. Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie, że zamierza korzystać wyłącznie ze świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, nie było żadnych przeszkód, aby organ administracji publicznej, "uwzględniając wyjątkowo trudną sytuację bytową rodziny uchylił (wygasił) na zgodny wniosek stron decyzję własną o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, bądź wstrzymał jej wykonanie, a następnie przyznał świadczenie pielęgnacyjne".
Wnosząca skargę kasacyjną przywołała wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 4354/18, z którego jej zdaniem wynika pogląd, że skoro dokonała wyboru świadczenia, to nie może być pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres "od dnia złożenia wniosku".
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 12 K.pa., natomiast istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazywano, że konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ostatnich orzeczeniach zwrócono jednak uwagę, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywiste jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, była ona uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem na podstawie decyzji Wójta Gminy X. z 8 września 2020 r. - od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Pomimo deklaracji skarżącej o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i wydana została kolejna decyzja z 19 listopada 2021 r. przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Decyzja ta wygasła z dniem 31 grudnia 2021 r. w związku z upływem okresu, na który została wydana (nie zostało doręczone organowi kolejne orzeczenie o niepełnosprawności).
Okoliczności powyższe nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Nie została także podważona ocena tych okoliczności dokonana przez organ odwoławczy i zaaprobowana przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna zawiera wprawdzie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tym niemniej dotyczy on wyłącznie naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 12 K.p.a. Tymczasem skuteczne zarzucenie błędnej oceny materiału dowodowego wymaga podniesienia zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. skarga kasacyjna nie zawiera.
Skoro do dnia 31 grudnia 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez ww. opieki nad ojcem, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja z 19 listopada 2021 r. nie została przez stronę zaskarżona. Skutkiem tego decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie.
Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy X. z 19 listopada 2021 r. przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez nią wniosku z 26 maja 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 styczna 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie skarżącej kasacyjnie przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21, z 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21, z 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 189/22, z 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, z 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22 oraz z 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22.
W konsekwencji należało uznać, że zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. okazał się niezasadny.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 12 K.p.a., przede wszystkim należy wskazać że nie został on poprawnie sformułowany. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.
Tym niemniej nie można było uznać wskazanego zarzutu procesowego za skuteczny. Zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Sposób rozumienia więc prawa materialnego oraz niepodważona ocena Sądu I instancji co do okoliczności wskazujących na przyznanie konkurencyjnego świadczenia wobec świadczenia pielęgnacyjnego w tym samym okresie, nie pozwalają na przyznanie racji skarżącej kasacyjnie o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu skarżącej (art. 7 K.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady szybkości działania (art. 12 K.pa.).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.