Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 850/11 oddalił skargę G. Spółki z o.o. w S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. Wojewoda Podkarpacki zawiadomił G. Sp. z o.o. w S. o wszczęciu na żądanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji potwierdzającej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości – działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w jednostce ewidencyjnej K. obręb K. zajętej pod drogę publiczną krajową nr [...] relacji [...] - [...] - [...] – [...] – [...] - gr. Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] (gdzie prawo własności wpisane jest na rzecz powyższej Spółki).
W związku z powyższym, wnioskiem z dnia 21 czerwca 2010 r. G. Sp. z o.o. w S. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K. obręb K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha zajętej pod drogę publiczną - krajową nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] Starosta [...] zawiesił niniejsze postępowanie do czasu uzyskania przez wskazaną wyżej decyzję Wojewody Podkarpackiego waloru ostateczności.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2010 r.
Wobec powyższego, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] podjął postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty Spółce z o.o. G. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz G. Sp. z o.o. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w jednostce ewidencyjnej K. obręb K. zajętą pod drogę publiczną - krajową nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r., wedle którego odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego będzie ustalone i wypłacone na wniosek właściciela, według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie zaś tego okresu roszczenie wygasa.
Po rozpoznaniu odwołania G. Sp. z o.o. w S. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy podkreślił, iż z brzmienia art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne może toczyć się na wniosek właściciela nieruchomości złożony tylko i wyłącznie w prawem przewidzianym terminie tj. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Spółka z o.o. G. złożyła taki wniosek dopiero w dniu 21 czerwca 2010 r., a zatem wówczas, gdy przysługujące jej roszczenie już wygasło.
Organ podkreślił, że termin ten ma charakter materialny, co oznacza, że nie może być on ani na wniosek strony ani też z urzędu przedłużany, skracany bądź też przywracany.
Zaskarżonym na wstępie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 850/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę G. Sp. z o.o. w S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku pokreślił, że akta administracyjne sprawy wskazują, iż działka nr [...], wydzielona z działki [...], zgodnie z uchwałą nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r. Nr 3, poz.
- została uznana za drogę krajową i w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, zatem pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Jednocześnie stanowiła własność A. M., a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. o przysądzeniu własności z [...] grudnia 2007 roku sygn. akt [...] prawa do działki nabyła spółka G. Zostały zatem spełnione przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy: w dniu 31 grudnia 1998 działka nie była własnością Skarbu Państwa, była zajęta pod drogę publiczną, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, co oznacza, że działka nr [...] z tym dniem stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Jednocześnie po stronie właściciela działki powstało uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie, według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Możliwość wystąpienia przez właściciela z takim roszczeniem poprzedzona musiała być jednak ostateczną decyzją wojewody, która dawała podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa (art. 73 ust.3 ustawy). Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, nie zmienia bowiem stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan wynikający z przepisów ustawy. W rozpatrywanej sprawie, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z mocy prawa, na rzecz Skarbu Państwa (decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r.). Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę [...] G. Sp. z o.o. złożyła w dniu 21 czerwca 2010 r. a więc z uchybieniem terminu wskazanego w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy.
Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 73 w ustępie 4 wprowadza termin, w którym uprawniony podmiot może wystąpić z roszczeniem - jest to okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Ustawodawca postanowił, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jest to przepis prawa materialnego i nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 73 ustawy, Sąd uznał, że nie ma wątpliwości, iż ustalenie i przyznanie odszkodowania na rzecz podmiotu, który złożył wniosek po dniu 31 grudnia 2005 r. nie jest możliwe, bowiem roszczenie z tym dniem wygasło bez względu na okoliczności i jest to definitywne i nieodwracalne, a inna interpretacja tego przepisu jest niemożliwa. Skuteczne wystąpienie z roszczeniem było możliwe tylko po spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych przez ten przepis. Wydanie przez Wojewodę Podkarpackiego, dopiero w 2010 roku decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa, z mocy prawa, własności przedmiotowej nieruchomości nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Właściciele takich nieruchomości mieli ustawowy, nieprzekraczalny termin do wystąpienia z roszczeniem. Jeżeli wojewoda zwlekał z wydaniem decyzji otwierającej byłemu właścicielowi gruntu możliwość wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, przepisy k.p.a. dają możliwość do żądania od organu określonej czynności, a w razie bezczynności organu – do skargi na bezczynność. Wszystkie te działania, były właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) mógł podjąć przed dniem 31 grudnia 2005 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 73 ust. 1 do 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez jego błędną wykładnię odmawiającą skarżącej prawa do wnioskowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wobec złożenia wniosku po 31 grudnia 2005 r., podczas gdy w świetle wykładni tego przepisu dokonanej przez NSA wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, uprawnionym do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na wyżej wymienionej podstawie jest również osoba, która po dniu 31 grudnia 2005 r., a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy nabyła nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
W skardze kasacyjnej wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09 wyjaśnił, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest nie tylko właściciel takiej nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., ale także jego następca prawny to jest: osoba która pod dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. To stwierdzenie z uzasadnienia wyroku pozwala przyjąć, że uprawnionymi do skutecznego złożenia wniosku o odszkodowanie są więc nie tylko właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., ale również ich następcy prawni, którzy złożyli wniosek w terminie przed wydaniem decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Przyjmowanie odmiennej interpretacji prowadziłoby do nieprawidłowego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli na datę 31 grudnia 1998 r. i ich następców prawnych również po 31 grudnia 2005 r. pozbawiając tych ostatnich roszczeń odszkodowawczych, co z kolei byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony właścicieli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podstawowym zarzut skargi kasacyjnej opiera się na założeniu, że skuteczne przejście własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uzależnione jest od wiedzy i woli właścicieli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie zawiera treści normatywnej pozwalającej na przyjęcie poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą.
Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Okolicznością niesporną w sprawie jest, że złożony w powyższym trybie wniosek o odszkodowanie został złożony przez skarżących po upływie wskazanego wyżej terminu, co potwierdzają także skarżący. Stosownie bowiem do treści art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin ten jest terminem ustawowym, nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych.
Skoro więc wniosek został złożony po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to jako dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny.
Z kolei okoliczność, że poprzednik prawny skarżącej nie posiadał wiedzy co do zajęcia części jego nieruchomości pod drogę publiczną pozostaje, co wymaga podkreślenia, bez wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania.
Ponadto kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...) nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie - od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2005 r.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zostały skonstruowane przy całkowitym pominięciu dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnionym jest stwierdzenie, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią polemikę nie tylko z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu I instancji, ale także z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, ponadto zdaje się kwestionować uregulowania ustawowe.
Nie jest również uzasadnione powoływanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09. Wprawdzie dotyczy on m. in. kwestii terminu do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, ale ma to miejsce w diametralnie różnej sytuacji faktycznej występującej w sprawie, która nie ma zastosowania do rozpoznawanego zagadnienia.
Reasumując należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie występuje kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania. Uchybienie terminowi zawitemu skutkuje utratą prawa do odszkodowania. Jednakże utratę tego prawa należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania. Trzeba zauważyć, że ustawodawca stworzył dla wszystkich właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi takie same warunki do uzyskania odszkodowania. Z tych względów niniejszy zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.