Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., II SA/Rz 710/22 oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Przedmiotem skargi K. S. (dalej: Skarżąca) była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: Kolegium) z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] marca 2022 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. S. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy 10 lutego 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S.S., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 listopada 2018 r. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżąca mieszka wspólnie z mężem, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] października 2021 r. nr [...] Skarżąca decyzją ZUS Oddział w R. z dnia [...] listopada 2021 r. ma przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres od 19 października 2021 r. do 31 października 2022 r. Podczas postępowania ustalono również, że osoba wymagająca opieki w związku z przebytymi chorobami ma problemy w poruszaniu się, mówieniem i innych czynnościach życia codziennego. Opiekę nad S.S. sprawuje jego żona.
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Wójt Gminy P. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem, jednak z uwagi na fakt, że daty powstania niepełnosprawności u jej męża nie da się ustalić, nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dale jako "u.ś.r.". Zdaniem organu I instancji negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest również fakt posiadania przez skarżącą prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zgodnie z art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnioskując o uchylenie w całości ww. decyzji Wójta Gminy P. i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na wstępie wskazało, że odwołanie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przyjęło, że skarżąca ma możliwość wyboru pomiędzy przysługującymi jej świadczeniami, a kolizję tych uprawnień mogła wyeliminować, składając wniosek o zawieszenie przysługującej jej renty, czego jednak nie uczyniła. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie poprzestał na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., lecz uwzględnił także konsekwencje, wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 5 pkt1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wyjaśniło, że popiera tezę, iż zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2020.53 ze zm.), dalej jako "ustawa o FUS", wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do renty, co oznacza, że wnioskodawca ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W niniejszej sprawie Kolegium pismem z [...] marca 2022 r. umożliwiło skarżącej wykonanie prawa wyboru świadczenia, jednak w odpowiedzi skarżąca przedstawiła stanowisko, że jest zainteresowana pobieraniem renty i jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca miała możliwość wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, jednak z niego nie skorzystała. Wobec powyższego – zdaniem Kolegium – brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium, w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego zastosowanie mimo derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że w zakresie prawa skarżącej do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w związku ze wskazanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, uznać należy, że fakt pobierania tego świadczenia rentowego nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze derogacyjny skutek orzeczenia Trybunatu Konstytucyjnego oraz regulacje dotyczące zawieszania i zmniejszania rent, uzależnianie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od zawieszenia wypłaty przysługującej skarżącej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Od [...] stycznia 2020 r. przesłanka negatywna w postaci uprawnienia wnioskodawcy do renty utraciła moc obowiązującą, zatem pobieranie tego świadczenia nie stanowi na moment orzekania przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2019 r., SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a skutek derogacyjny nastąpi po upływie 6 miesięcy od dnia urzędowego ogłoszenia wyroku.
Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne ma charakter kompensacyjny względem osób zdolnych do pracy, rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie ma częściowo rekompensować utracony zarobek. Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych.
W świetle tych okoliczności wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają.
Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Sąd I instancji podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do skutków ww. wyroku Trybunału. Podkreślił, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytaIno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o FUS. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji wskazał, że nie jest trafne stanowisko skarżącej co do możliwości równoległego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Podkreślił, że skutki ww. orzeczenia Trybunału oraz wypracowanego w wyniku jego wydania orzecznictwa sądów administracyjnych sprowadzają się do stwierdzenia o konieczności równego traktowania osób całkowicie zdolnych do pracy oraz osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powyższy zarzut został szerzej umotywowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., czego skutkiem jest uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego. Poczynione zatem przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ustalenia faktyczne, że skarżąca zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dacie orzekania, pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i pomimo poinformowania przez organ o prawie wyboru świadczenia nie doprowadziła do zawieszenia pobierania renty są wiążące.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez pominięcie celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zauważyć trzeba, że zasada, zgodnie z którą osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, który usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie.
Ponieważ prawodawca pierwotnie, co do zasady wykluczył w u.ś.r. osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej ww. przepisu u.ś.r. prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez Trybunał, który dostrzegł, że "realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (...).
W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Nie ulega wątpliwości, że pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. Jak wskazał Trybunał w ww. wyroku, osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie.
Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103 – 106 ustawy o FUS. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w ww. wyroku Trybunału powinna zatem znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że ww. wyrok Trybunału nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem przyznania jednego z nich jest dokonanie wyboru i rezygnacja z drugiego, dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału, w którym stwierdzono, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku).
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22, z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, z 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21, z 16 listopada 2023 r., I OSK 1923/22, z 6 października 2023 r., I OSK 1920/23, z 12 października 2023 r., I OSK 1922/23, z 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21, z 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22.
Skoro zatem skarżąca, mimo pouczenia, nie zawiesiła pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprawowania przez nią opieki nad osoba niepełnosprawną nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W konsekwencji, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uznać należało za niezasadny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.