Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 388/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pkt 1 wyroku: uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Piotrkowskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz S. B. za nieruchomość położoną w obrębie P. w gminie G., oznaczoną w ewidencji gruntów numerami działek [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, zajętą pod drogę publiczną oraz w części rozstrzygającej o odszkodowaniu na rzecz A. W.; w pkt 2 wyroku – oddalił skargę w pozostałej części.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia[...] czerwca 2006 r. Starosta Piotrkowski - działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) w związku z art. 128 ust 1, art. 129 ust 5, art. 130 ust 2, art. 132 ust 1a i 4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. na rzecz S. B. za opisaną na wstępie nieruchomość, umorzył postępowanie w części dotyczącej wniosku A. W. – występującej łącznie ze S. B. z żądaniem przyznania odszkodowania oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wynagrodzenia za: bezumowne korzystanie z powyższej nieruchomości w latach 1980-1998, z tytułu szkody związanej z obniżeniem wartości nieruchomości przyległej do zabranej pod budowę drogi a także z powodu szkody polegającej na trwałych uszkodzeniach naniesień na tej nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta Piotrkowski wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda Łódzki stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności w/w nieruchomości następstwem czego S. B. i A. W. wystąpiły o przyznanie za nią odszkodowania.
Rozpoznając powyższy wniosek organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność S. B. (na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1974 r. oraz umowy zawartej przed Naczelnikiem Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. o przekazaniu własności gospodarstwa rolnego). A. W. była natomiast właścicielką, ale innej nieruchomości niż przedmiotowa tj. nieruchomości do niej przyległej.
Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W toku postępowania, dla wyjaśnienia zarzutów A. W. dotyczących wyceny ruchomości, została również w dniu [...] maja 2006 r. przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której biegła potwierdziła, iż dokonana przez nią wycena została dokonana zgodnie z § 36 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i przytoczyła treść w/w przepisu.
Odnosząc się do żądania wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz odszkodowania za szkodę związaną z obniżeniem wartości nieruchomości przyległej do zabranej pod budowę drogi a także za trwałe uszkodzenia naniesień na przedmiotowej nieruchomości organ podkreślił, iż były to roszczenia o charakterze cywilnym i strony mogą ich dochodzić tylko na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Z tego powodu, w tym zakresie, postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone.
Zdaniem Starosty Piotrkowskiego także postępowanie administracyjne z wniosku A. W. podlegało umorzeniu z uwagi na to, iż osoba ta nie posiadała w nim przymiotu strony.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez obie wnioskodawczynie, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda
Łódzki - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję Starosty Piotrkowskiego w pkt 1b tj. uchylił rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania z wniosku A. W. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość z powodu przejścia jej własności na rzecz Skarbu Państwa i odmówił A. W. ustalenia w tym zakresie odszkodowania, w pozostałej natomiast części utrzymał w mocy decyzję organu l instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Piotrkowskiego zarówno co do faktu, że sporna nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność S. B. jak i co do wysokości ustalonego za nią odszkodowania.
Wojewoda Łódzki zakwestionował jedynie ustalenia organu l instancji odnoszące się do umorzenia postępowania w sprawie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zgłoszonego przez A. W. i stwierdził, iż jej żądanie - wobec braku interesu prawnego w niniejszym postępowaniu - należało uznać za bezzasadne, a nie za bezprzedmiotowe.
Żądanie stron natomiast w zakresie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości i za szkodę związaną z obniżeniem wartości nieruchomości przyległej - zdaniem organu odwoławczego - nie miało oparcia w przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i mogło być przez strony dochodzone jedynie przed sądem powszechnym.
Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi A. W. i S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze skarżące zakwestionowały wysokość przyznanego odszkodowania podnosząc, że na rozprawie administracyjnej składały wniosek o powołanie innego biegłego, jednakże wniosek ten nie został odnotowany w protokole. Twierdziły również, iż organy nie ustosunkowały się do wskazywanych przez nie, w toku postępowania, dokonanych wycen gruntów w okolicy. W piśmie zaś uzupełniającym skargę z dnia 26 września 2007 r. zakwestionowano sporządzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za w części uzasadnioną. Podkreślił przy tym, że z brzmienia art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi zaś wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. dnia 29 października 1998 r.), bez uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
W niniejszej sprawie, zauważył Sąd, rzeczą bezsporną było iż w dniu 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa nabył z mocy prawa własność przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2002 r. Fakt ten zatem oraz złożenie przez S. B. i A. W., w dniu [...] września 2005 r., wniosku o przyznanie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności obligowało Starostę Piotrkowskiego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego ustalającego wysokość należnego odszkodowania na rzecz osoby, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przyjęcie przez organy obu instancji, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielka spornej nieruchomości była S. B., bo tak wynikało z deklaratoryjnej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2002 r., budziło uzasadnione wątpliwości. W aktach administracyjnych sprawy znajdowały się bowiem dowody wskazujące, że właścicielka tą była na A. W. – córka S. B. Informacja ta wynikała już z treści samego wniosku, w którym skarżące podały, że S. B. dniu [...] września 1988 r. przekazała całe gospodarstwo za rentę - swojej córce A. W.. Ta ostatnia akcentowała również powyższy fakt w toku całego postępowania a dodatkowo fakt ten potwierdzały takie dokumenty jak: wypis z aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] września 1988 r., kopia ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1994 r. i kopia pisma Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 1997 r. do których to dowodów organy nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji.
Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że powyższe czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 77 §1, art.80 i 107 § 3 k.p.a.
Ponadto Sąd wskazał również na uchybienia związane z przyznaniem odszkodowania S. B.. Podstawą wyliczenia wysokości przyznanej jej kwoty, stanowiącej wartość spornej nieruchomości, był wprawdzie operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, jednakże skarżące - w toku całego postępowania - konsekwentnie kwestionowały tę wycenę, powołując się na ofertę GDDKiA z dnia [...] lutego 2005 r. dotyczącą nabycia sąsiedniej nieruchomości, w której 1 m2 został wyceniony ponad czterokrotnie wyżej niż w przedmiotowym operacie.
Sąd zaznaczył w tym miejscu, że choć organ wprawdzie przeprowadził rozprawę administracyjną, jednakże jej przebieg nie wyjaśnił wątpliwości stron, co do przyjętej ceny porównawczej. W szczególności lakoniczne stwierdzenie rzeczoznawcy na rozprawie, iż "w operacie zastosowano przepis § 36 ust 2 pkt rozporządzenia" wraz z zacytowaniem jego treści, nie mogło stanowić – zdaniem Sądu - wystarczającego argumentu uzasadniającego oddalenie zarzutów skarżących.
Przepisy zostały bowiem przytoczone już w operacie a biegła w toku rozprawy nie ustosunkowała się natomiast do dokumentu złożonego przez stronę - oferty wykupu gruntów, pochodzących - jak twierdziły skarżące - z tego samego terenu i dotyczącej nieruchomości o takim samym przeznaczeniu i położonej bliżej spornej nieruchomości niż porównywane przez rzeczoznawcę. Organ nie rozważył przy tym możliwości zobowiązania biegłej do uzupełnienia operatu szacunkowego i nie wyjaśnił, czy doszło do zawarcia transakcji, w ślad za powyższą ofertą.
Stwierdzone uchybienia skutkowały uchyleniem – na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Piotrowskiego w części dotyczącej przyznania odszkodowania S. B. z tytułu przejścia własności omawianej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a także uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w tych decyzjach dotyczącego odszkodowania na rzecz A. W..
Rozstrzygnięcie natomiast odnoszące się do umorzenia postępowania w zakresie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz wynagrodzenia za szkodę związaną z obniżeniem wartości nieruchomości przyległej do zabranej pod budowę drogi a także za trwałe uszkodzenia naniesień na tej nieruchomości zostało ocenione przez Sąd za prawidłowe, co skutkowało oddaleniem w pkt 2 wyroku skargi w tej części. Roszczenia te miały bowiem charakter cywilny i dochodzenie ich dopuszczalne jest wyłącznie przed sądem powszechnym.
Od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 powyższego wyroku tj. odnoszącego się do oddalenia w części skargi, skargę kasacyjną wniosły S. B. i A. W.. Skarżące kasacyjnie zarzuciły, że ta część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zarzucono przy tym naruszenie art. 138 w związku z art. 145 1(nie wskazując ustawy, w której te przepisy są wymienione i nie wskazując dokładnie jednostki redakcyjnej dotyczącej art. 145) przez nieprecyzyjne określenie w wyroku w jakiej części zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały uchylone, co do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na rzecz A. W. a także naruszenie art. 141 (bez wskazania konkretnego paragrafu art. 141) przez niedostateczne wyjaśnienie powodów oddalenia skargi w pozostałej części, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa adwokackiego świadczonego z urzędu na rzecz S. B., które to koszty nie zostały pokryte.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że końcowa część pkt 1 wyroku budzi wątpliwości co do rzeczywistego zakresu uchylenia obu decyzji, bowiem A. W. domagała się nie tylko odszkodowania za utratę własności przedmiotowej nieruchomości, ale także za bezumowne z niej korzystanie i szkody związane z obniżeniem jej wartości.
Zdaniem skarżących kasacyjnie również pkt 2 zaskarżonego wyroku nie dość precyzyjnie określał, w jakiej części skarga została oddalona. Powyższe wynikało dopiero z treści uzasadnienia wyroku.
Skarżące stały także na stanowisku, iż brak było podstaw do przyjęcia, że żądanie odszkodowania za postępowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości i szkody związane z obniżeniem jej wartości a także trwałego uszkodzenia znajdujących się na niej naniesień nie może być dochodzone w toku postępowania administracyjnego. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, sprowadzające się w tym przypadku jedynie do wypowiedzi, że są to roszczenia cywilne, nie wyjaśniało – zdaniem skarżących - całości zagadnienia, gdyż sprawa o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma w całości charakter sprawy cywilnej choć jest prowadzona w trybie administracyjnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych.
Nadmienić w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i powinna w związku z tym odpowiadać nie tylko warunkom formalnym przewidzianym dla każdego pisma procesowego, ale ponadto spełniać wymogi materialne określone dla omawianego środka zaskarżenia (art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wśród tych ostatnich wymogów najważniejsze znaczenie ma prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych z ich uzasadnieniem, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania stron i samodzielnego uzupełniania, czy w inny sposób modyfikowania skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów, którym Sąd I instancji uchybił i uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Zatem w skardze kasacyjnej niezbędne jest dokładne oznaczenie liczbowe kwestionowanej normy prawnej oraz sprecyzowanie aktu prawnego, w którym przepis ten jest zawarty. Tymczasem w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została bardzo niestarannie sporządzona, bowiem zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi "naruszenie art. 138 w zw. z art. 145 1"(nie wskazując ustawy, w której te przepisy są wymienione i nie wskazując dokładnie czy skarżącym chodzi o paragraf czy punkt 1 art. 145). W dalszej części zarzutów podano, że Sąd I instancji "naruszył art. 141 §" również nie wskazując nazwy aktu prawnego a zwłaszcza numeru paragrafu art. 141. Numer ten, którym jest cyfra 4, został wskazany dopiero w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Przyjmując, że ponieważ w/w zarzuty sformułowane zostały jako podpunkty punktu 1 skargi kasacyjnej (punktu 2 w ogóle nie wymieniono) zatytułowanego "naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa)" Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wymienione wyżej przepisy odnosiły się do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ustalając w ten sposób treść zarzutów kasacyjnych oraz mając na uwadze fakt, że skarga kasacyjna skierowana została wyłącznie w stosunku do pkt 2 zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że brak było uzasadnionych podstaw do formułowania zarzutu dotyczącego redakcji pkt 1 wyroku. Ta część wyroku, na skutek braku wniesienia w stosunku do niej skargi kasacyjnej, stała się bowiem prawomocna i nie podlegała kontroli instancyjnej.
Z tego powodu zarzut polegający na nieprecyzyjnym określeniu przez Sąd I instancji w jakiej części decyzje organów obu instancji zostały uchylone (pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej) nie mógł być przedmiotem rozpoznania Sądu kasacyjnego.
Ponadto, skoro skarżące kasacyjnie same przyznały w treści swej skargi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia, w jakim zakresie skarga wniesiona do Sądu Wojewódzkiego została oddalona, to zarzut, że rozstrzygnięcie Sądu w tej części nie jest dla stron czytelne nie jest uzasadniony.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie powodów oddalenie skargi w pozostałej części, bowiem całość sprawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ma charakter cywilny, również okazał się zarzutem nietrafnym.
Zgodnie z przepisem art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. W myśl natomiast art. 2 § 3 k.p.c. nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.
Z powyższej regulacji prawnej zatem wynika, że w sprawach cywilnych obowiązuje generalnie zasada drogi sądowej chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten – jako stanowiący wyjątek od zasady – nie może być przy tym interpretowany w sposób rozszerzający.
W przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji odszkodowawczej za przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości drogowej na rzecz Skarbu Państwa był przepis art. 73 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Zgodnie z jego brzmieniem odszkodowanie należne byłemu właścicielowi nieruchomości drogowej będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela, zgłoszony w odpowiednim terminie.
Z kolei w myśl przepisów regulujących ustalanie i przyznawanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 – 135) ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się jedynie wg wartości tej nieruchomości a nie wg wysokości szkody jaką poniósł były właściciel wskutek wywłaszczenia.
Powyższe zatem oznacza, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość drogową, która z dniem 31 grudnia 1999 r. przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego może być przyznane jedynie odszkodowanie odpowiadające wartości tej nieruchomości natomiast pozostałe, ewentualne roszczenia odszkodowawcze związane z tą nieruchomością mogą być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.
Kończąc nadmienić trzeba, że z uwagi na fakt, iż skarżąca kasacyjnie S. B. zastępowania była w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez adwokata ustanowionego z urzędu, który zgłosił żądanie przyznania mu wynagrodzenia oświadczając, że koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu nie zostały pokryte, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekając stosownie do przepisu art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien koszty te postanowieniem rozliczyć. Przepisy bowiem art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, nie obejmują kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wydanie orzeczenia w tym przedmiocie.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.