Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 84/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi A.N. stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z (...) grudnia 2013 r. A.N. zwrócił się do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o udostępnienie do wglądu uchwał i protokołów z obrad ORA i Prezydium ORA z miesiąca XI-XII 2013 r. oraz o umożliwienie mu wykonania z nich notatek i kopii.
W odpowiedzi adresat wniosku odmówił udostępnienia stronie protokołów Prezydium ORA, a także nie zgodził się na sporządzanie notatek i kopii protokołów posiedzeń Rady.
W dniu (...) stycznia 2014 r. udostępniono stronie do wglądu protokoły z posiedzeń Rady z (...) i (...) listopada 2013 r., informując że nie zostały jeszcze sporządzone protokoły z posiedzeń z (...) i (...) listopada 2013 r. Protokoły z tych dwóch posiedzeń zostały udostępnione stronie w dniu (...) stycznia 2014 r.
A.N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej.
W dniu (...) czerwca 2014 r. udostępniono wnioskodawcy sporne protokoły z posiedzeń Prezydium Rady, co strona przyznała w piśmie procesowym z (...) sierpnia 2014 r.
Strony zgodnie wniosły o umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. wskazano, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza zatem, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez właściwy organ administracji publicznej oczekiwanego aktu, lub rozpoznanie wniosku. Przez pryzmat realizacji tego celu należy więc oceniać zasadność toczenia się postępowania wywołanego skargą na bezczynność.
W ocenie Sądu wniosek skarżącego o udostępnienie żądanej informacji został zrealizowany przez organ. Wnioskodawca otrzymał bowiem w całości żądaną informację. Okoliczność tę przyznała strona skarżąca w piśmie procesowym, skierowanym do tutejszego Sądu, jak również na rozprawie 5 listopada 2014 r.
W świetle powyższego, postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Organ rozpoznał bowiem wniosek strony jeszcze przed rozprawą, co oznacza, iż na dzień orzekania przez Sąd, żądanie skarżącego zostało zaspokojone przez organ.
Sąd nie uznał też, aby bezczynność organu miała charakter kwalifikowany. Adresat wniosku starał się uczynić zadość żądaniu strony. Konieczność wypracowania stanowiska odnośnie spornej materii wniosku uzasadniała dłuższy czas procedowania w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka w W. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 4, art. 25 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 5 p.p.s.a. i dopuszczenie do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skierowanie skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej przeciwko ORA jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 49 § 1 w związku z art. 46 § 2 i 47 § 2 p.p.s.a. przez niewezwanie skarżącego do uzupełnienia skargi przez podanie jego miejsca zamieszkania oraz do dołączenia uwierzytelnionych odpisów załączników do skargi i w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 32 p.p.s.a. przez wyrokowanie w stosunku do strony, która nie była adresatem żądania A.N. z dnia (...) grudnia 2013 r. o udostępnienie protokołów obrad Okręgowej Rady Adwokackiej w W. i jej prezydium w listopadzie i grudniu 2013 r. - zamiast odrzucenia skargi na skutek jej niedopuszczalności.
O ile niewskazanie w skardze siedziby strony przeciwnej może nie być uznane jako brak formalny ze względu na to, że skarżący złożył skargę do siedziby organu (nawet, jeżeli całkowicie błędnie określił go jako "organ administracji"), co nie uniemożliwia nadania jej dalszego biegu (art. 54 § 1 i art 54 § 2 p.p.s.a.), to niewskazanie miejsca zamieszkania skarżącego powoduje konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie siedmiu dni (art. 49 § 1 p.p.s.a. i § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 203 r. - Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 169, poz. 1646), doniosłym zaś skutkiem prawnym nieuzupełnienia braków w terminie jest odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 47 § 1 i 2 p.p.s.a. do skargi należy dołączyć załączniki i ich odpisy, które, jeżeli stanowią wydruki poczty elektronicznej, powinny być uwierzytelnione.
W niniejszej sprawie skarżący nie został wezwany do uzupełnienia lub poprawienia niezachowanych warunków formalnych skargi, mimo, że stosowna sygnalizacja uchybień została przedstawiona w odpowiedzi na skargę i piśmie ORA z (...) lutego 2014 r. Niewezwanie skarżącego do usunięcia braków powoduje, że wydanie wyroku w sprawie byłoby tylko z powodu tego uchybienia co najmniej przedwczesne. Gdyby skarżący nie uzupełnił w terminie braków skargi, to skarga musiałaby zostać odrzucona (art. 58 § 1 pkt 3 ppsa), a tylko wtedy, gdyby je uzupełnił, nadanie skardze dalszego biegu byłoby prawidłowe.
Przy założeniu pominięcia uchybień formalnych skargi oraz dotyczących właściwego oznaczenia strony przeciwnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez ich błędne, sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy zastosowanie;
art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie (i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego zastosowanie) w warunkach braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wykonywania przez Sąd funkcji kontrolnych (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 8 i w zw. z pkt. 4 p.p.s.a.), art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieustalenie i niezbadanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i aspektów sprawy, w tym nieuwzględnienie w sprawie art. 61 ust. 1 w związku z art. 63 § 1 - § 3a k.p.a. oraz nieustalenie, czy informacja żądana przez A.N. z (...) grudnia 2013 r. jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy samorząd zawodowy adwokatury ma obowiązek udostępnienia takiej informacji w tym trybie;
- - prawa materialnego tj. - art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 lit. c oraz art. 18, 19 i 20 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezasadne zastosowanie, co stanowi pierwszą podstawę skargi kasacyjnej - z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Podkreślono, że obowiązek udostępniania protokołów obrad dotyczy tylko posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej powszechnych wyborów i ich jednostek pomocniczych. Izby adwokackie i okręgowe rady adwokackie nie są takimi organami.
Wskazano też, że z analizy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wyraźnie, iż obowiązek udostępniania informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne (zadania władzy publicznej). Tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, ustawodawca podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały po pierwsze -"władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie więc przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, lecz tylko wtedy, gdy wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i 5 oraz art. 25 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafnie określono jako stronę postępowania Okręgową Radę Adwokacką w W. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.) Naczelna Rada Adwokacka, izby adwokackie i zespoły adwokackie mają osobowość prawną. Natomiast organami izby adwokackiej są: 1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów;
- 2) okręgowa rada adwokacka;
- 3) sąd dyscyplinarny;
- 4) komisja rewizyjna (art. 39 cytowanej powyżej ustawy).
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015r. sygn. akt I OSK 753/15 powoływane przez autora skargi kasacyjnej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SAB/Gd 187/14 wskazał, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu) w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie wynika z art. 25 p.p.s.a. Zdolność ta ma bowiem samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. i nie wynika wyłącznie z posiadania osobowości prawnej. Każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu". Pogląd ten w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę. Zatem pozbawione podstaw jest zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, iż zachodzi nieważność postępowania spowodowana uznaniem Okręgowej Rady Adwokackiej za stronę postępowania.
Nie ma wpływu na obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez Okręgową Radę Adwokacką w W. to, że wniosek w tym przedmiocie skarżący skierował do jej dziekana. Z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że dziekan reprezentuje okręgową radę adwokacką, kieruje jej pracami, przewodniczy na jej posiedzeniu oraz wykonuje czynności przewidziane w niniejszej ustawie. Jest on zatem podmiotem reprezentującym okręgową radę adwokacką, a nie odrębnym organem samorządu adwokackiego (izby adwokackiej) w znaczeniu ustrojowym (art. 39 pkt 2 w/w ustawy). Oznacza to, że pomimo, iż skarżący przedmiotowy wniosek skierował do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej, to podlegał on realizacji przez Radę, która jako organ samorządu zawodowego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązana do wypełnienia obowiązku w tym przedmiocie.
Bezzasadny jest także zarzut oparty na przepisach art. 49 § 1 w związku z art. 46 § 2 i art. 47 § 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona w skardze może podać dowolny adres do korespondencji, zaś w tym przypadku złożenie odpisu skargi nie było wymagane, stronami postępowania są bowiem skarżący oraz organ. Skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu, który niewątpliwie zapoznał się z jej treścią, jak również z załącznikami do skargi i złożył odpowiedź na skargę.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zauważyć należy, iż z ich zestawienia z przepisami prawa materialnego oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że powinny być one rozpoznane łącznie. W istocie zarzuty te zmierzają do wykazania, że Okręgowa Rada Adwokacka nie była zobowiązana do udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie pozostawała w bezczynności, pomimo tego, że uczyniła zadość żądaniu skarżącego już po wniesieniu przez niego skargi.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, tj. protokołów z obrad ORA i Prezydium ORA z miesiąca XI-XII 2014r. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezbędne było rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie miała miejsce bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe, sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze wynika, że adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. Przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. W świetle art. 3 ust. 1 cyt. ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury;
- 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;
- 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;
- 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;
- 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;
- 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.
Stosownie do art. 39 pkt 2 tej ustawy, okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 cyt. ustawy).
Z art. 4 ust. 1 pkt 2 art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Okręgowa rada adwokacka, której zadania zostały określone w art. 44 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 ustawy Prawo o adwokaturze jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 w/w ustawy), a więc w istocie organem samorządu zawodowego, czyli podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.
Przechodząc do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Jak wyżej wskazano, samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, a sposób w jaki te działania wykonuje ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Działalność ta obejmuje między innymi czynności podejmowane przez organy samorządu w formie uchwał, a także obrady tych organów podlegające protokołowaniu. Zatem skarżący mógł skutecznie domagać się od Okręgowej Rady Adwokackiej udostępnienia mu żądanych dokumentów stanowiących informację publiczną.
Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p. należało uznać za niezasadne. Skutkiem udostępnienia skarżącemu żądanej informacji już po wniesieniu przez niego skargi była bezprzedmiotowość postępowania, która słusznie, zgodnie z art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a. była podstawą umorzenia postępowania przez sąd I instancji. W takiej sytuacji, gdy przyczyną umorzenia postępowania jest uwzględnienie żądania skargi już po jej wniesieniu – zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od strony przeciwnej znajduje oparcie w przepisie art. 200 p.p.s.a. Zatem także i zarzut naruszenia art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a był całkowicie nieuzasadniony.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 § 1 i art. 63 § 1-3a k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w u.d.i.p. brak jest określenia jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, poza formą pisemną i ustną. Na etapie złożenia wniosku (a z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie) nie mają zastosowania przepisy k.p.a., gdyż nie można jeszcze stwierdzić, czy załatwienie wniosku przyjmie postać czynności materialno-technicznej, czy też zostanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, a tylko w tym ostatnim przypadku miałby zastosowanie przepis art. 63 § 3a k.p.a., stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie stanowi on podstawy do zwalczania zarówno ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, gdyż nie rozpoznał innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej bezczynności organu niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Chybiony okazał się także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 4 p.p.s.a. Przepisy te powierzają sądom administracyjnym kontrolę administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów administracji w dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej praw lub obowiązków wynikających z mocy prawa. Sąd pierwszej instancji, zgodnie z tymi przepisami był uprawniony, by dokonać oceny czy Okręgowa Rada Adwokacka w W. pozostawała w bezczynności co do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.
Podkreślić należy w tym miejscu, że zbieżne z wyrażonym powyżej poglądem prawnym stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2016r. w sprawie ze skargi tego samego skarżącego sygn. akt I OSK 2372/14 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.