Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skarg A.E. i A.B. oraz Prokuratora Rejonowego w Sopocie, stwierdził nieważność § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta Sopotu z dnia 19 lutego 1998 r. nr XXXVII/433/98 w sprawie przyznania najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwa w ich nabyciu oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia lokalu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta Sopotu podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 34 ust. 6 i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115 poz. 741, dalej u.g.n.). W § 1 uchwały Rada stwierdziła, że przyznaje się najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwo w ich nabyciu, ze wskazaniem, że nie narusza to pierwszeństwa wynikającego z art. 34 ust. 1 u.g.n.
Natomiast w § 2 Rada określiła, że rozłożona na raty, niespłacona część ceny lokalu użytkowego podlega oprocentowaniu (ust. 1), zaś wysokość oprocentowania, o którym mowa w ustępie 1, w stosunku do równowartości zadłużenia wyrażonej w dolarach USA według średniego kursu NBP na dzień podpisania protokołu uzgodnień, wynosi: a) 8% rocznie przy rozłożeniu ceny sprzedaży na 10 lat, b) 6% rocznie przy rozłożeniu ceny sprzedaży na 8 lat, c) 4% rocznie przy rozłożeniu ceny sprzedaży na 6 lat.
A.E. i A.B. zaskarżyli tą uchwałę w części obejmującej § 2 ust.
2. Skarżący wskazali, że przedmiotowa uchwała narusza ich interes prawny, gdyż jest podstawą kształtowania stosunków prawnych pomiędzy nimi a Gminą Miasta Sopot. Stwierdzili, że § 2 ust. 2 uchwały, w zakresie, w jakim przewiduje, że rozłożona na raty, niespłacona część ceny lokalu użytkowego podlega przewalutowaniu ze złotówek na dolary USA według średniego kursu NBP na dzień podpisania protokołu uzgodnień, jest sprzeczny z art. 70 u.g.n., który nie przewidywał i nie przewiduje w stosunku do ustalonej ceny sprzedaży w złotych polskich możliwości zastosowania klauzuli waloryzacyjnej. Ponadto § 2 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. również w tym zakresie, w którym przewiduje on inne oprocentowanie niż w wysokości stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.
W ocenie tych skarżących zaskarżona uchwała (§ 2 ust.
2) narusza art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez zmianę określonej w art. 70 ust. 3 u.g.n. stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ustalenie w sposób generalny w stosunku do wszystkich nabywców gminnych lokali użytkowych sprzedawanych w trybie bezprzetargowym oprocentowania innego niż wysokość stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Ponadto narusza art. 70 u.g.n. poprzez zastosowanie w stosunku do niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości dolarowej klauzuli waloryzacyjnej, mimo braku ustawowej podstawy do jej stosowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sopotu podała, że skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie sprecyzowali, jakich działań ze strony Rady Miasta oczekują, czy jakich żądają od tego organu zachowań. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa, Rada wyjaśniła, że z brzmienia art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. obowiązującego do dnia 22 września 2004 r. wynikało, że rada gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy może zastosować umowne stawki oprocentowania. Przepis ten określał techniczne kwestie związane z zapłatą ceny sprzedaży nieruchomości. Oprocentowanie niespłaconej części ceny następowało – co do zasady – według stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP, przy czym zastosowanie umownych stawek oprocentowania pozostawało w gestii rady gminy. W sprawach nieuregulowanych w art. 70 u.g.n. należało natomiast sięgnąć do przepisów Kodeksu cywilnego.
W ocenie Rady, z art. 70 ust. 4 u.g.n. wynika przy tym, że właściwy organ może wyrazić zgodę na zastosowania innej stawki oprocentowania niż określona w ustawie generalnie w stosunku do wszystkich nieruchomości. Dzięki takiemu rozumieniu przepisów minimalizuje się ryzyko nierównego traktowania podmiotów.
Skargę na tę samą uchwałę co do § 2 ust. 2, złożył także Prokurator Rejonowy w Sopocie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił wprowadzenie niezgodnych z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. zasad obliczania oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nabycia lokalu lub budynku oraz wprowadzenie klauzuli waloryzacyjnej, nieprzewidzianej przez ustawodawcę w art. 70 u.g.n. Zdaniem Prokuratora, art. 70 ust. 4 u.g.n. nie legitymuje rady gminy do zastosowania innej stopy procentowej w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności gminy. Brak takiej legitymacji wynika zarówno z linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jak i wykładni językowej tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego w Sopocie Rada Miasta Sopotu wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Wyjaśniła, że Prokurator uchybił terminowi do wniesienia skargi określonemu w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto w ocenie Rady Miasta Sopotu, przy uwzględnieniu treści art. 70 ust. 4 u.g.n. można stwierdzić, że ustawodawca przewidział możliwość umownej regulacji oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny. Wskazała także, że wątpliwości co do legalności zaskarżonej uchwały nie miał Wojewoda Pomorski. Rada powtórzyła swoje stanowisko dotyczące podstaw prawnych i przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarte w odpowiedzi na skargę A.E. i A.B.
Stwierdzając nieważność § 2 ust 2 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. dalej u.s.g.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że pismo skarżących A.E. i A.B. z dnia 30 grudnia 2014 r. należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Bowiem, wbrew stanowisku Rady, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie musi zawierać wyraźnego żądania co do sposobu usunięcia tego naruszenia. Musi z niego jedynie wynikać, że wnioskodawca nie jest zadowolony z treści kwestionowanego aktu i wymóg ten wezwanie z dnia 30 grudnia 2014 r. niewątpliwie spełnia.
Sąd uznał także, iż skarżący A.E. i A.B. w toku postępowania wykazali, że zakwestionowana przez nich uchwała naruszyła ich interes prawny. Uchwała ta stanowiła podstawę do ukształtowania w sposób niekorzystny dla skarżących stosunku prawnego nawiązanego z Gminą Miasta Sopotu. Natomiast w przypadku zaskarżenia aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej przez prokuratora nie ma znaczenia termin określony w art. 53 § 3 p.p.s.a.
Sąd wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie ocena zaskarżonej uchwały musi zostać dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia, tj. w dniu 19 lutego 1998 r. Zgodnie z obowiązująca wówczas treścią art. 70 u.g.n.:
- - cena nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność (ust. 1);
- - cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat; wierzytelność Skarbu Państwa lub gminy w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, a w szczególności zabezpieczeniu hipotecznemu; pierwsza rata podlega zapłacie, nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie (ust. 2);
- - rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust. 3);
- - wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy mogą zastosować umowne stawki oprocentowania (ust. 4).
Mając na uwadze treść art. 70 ust. 4 u.g.n. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), Sąd uznał za błędne twierdzenia skarżących, zgodnie z którymi zastosowanie innego oprocentowania niż wskazane w art. 70 ust. 3 u.g.n. możliwe było w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały wyłącznie w drodze indywidualnej zgody wyrażonej przez radę gminy, każdorazowo na wniosek organu wykonawczego. Zostały one bowiem oparte na aktualnym brzmieniu art. 70 ust. 4 u.g.n.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że przepis art. 70 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowić mógł podstawę prawną oraz upoważnienie ustawowe do określenia przez radę gminy umownych stawek oprocentowania niespłaconej części, a rozłożonej na raty, ceny sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiących własność gminy. Przepis ten nie stanowił natomiast podstawy prawnej, ani upoważnienia ustawowego dla rady gminy do wprowadzenia mechanizmu przeliczenia równowartości zadłużenia obciążającego nabywców nieruchomości stanowiących własność gminy według kursu waluty obcej i obliczania ostatecznej wysokości należnych rat od równowartości zadłużenia w walucie obcej z zastosowaniem określonych w uchwale umownych stawek oprocentowania. Przepis powyższy nie dopuszczał bowiem wprowadzania tego rodzaju zapisów w uchwałach podejmowanych w omawianym trybie, które w istocie mają pełnić funkcję walutowej klauzuli waloryzacyjnej.
W rezultacie Sąd uznał, że zaskarżony § 2 ust. 2 uchwały musi zostać wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do wprowadzania opisanych powyżej rozwiązań dotyczących walutowej klauzuli waloryzacyjnej w uchwale podejmowanej w trybie art. 70 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Podjęcie uchwały na podstawie art. 70 ust. 4 u.g.n. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w tym przepisie stanowi bowiem istotne naruszenie tego przepisu.
Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że nieważnością dotknięty jest cały § 2 ust. 2 uchwały, a nie tylko ta jego część, która wprowadziła walutową klauzulę waloryzacyjną. Dopuszczalna bowiem co do zasady regulacja dotycząca wprowadzenia umownych stawek oprocentowania w tym konkretnym przypadku została nierozerwalnie połączona z niedopuszczonym treścią art. 70 ust. 4 u.g.n. rozwiązaniem przewidującym walutową klauzulę waloryzacyjną. Pozostawienie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyłącznie postanowień dotyczących wysokości świadczenia odsetkowego, przy jednoczesnym wyeliminowaniu postanowień dotyczących ustalania wysokości świadczenia głównego, doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym zapisu uchwały, który nie tworzyłby samodzielnej normy, a co za tym idzie nie mógłby znaleźć jakiegokolwiek zastosowania w stosunkach prawnych kształtowanych na podstawie tej uchwały.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że dopuszczalność stosowania przepisów Kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych w art. 70 u.g.n. nie uzasadnia wykroczenia poza zawarte w tym przepisie (art. 70 ust. 4 u.g.n.) upoważnienie ustawowe. Podkreślił, że wprowadzenie klauzuli waloryzacyjnej - niewątpliwie dopuszczalne w świetle przepisów Kodeksu cywilnego w stosunkach cywilnoprawnych – może nastąpić tylko w ramach postanowień umownych (czyli stanowić element umowy), nie zaś w treści uchwały podejmowanej na podstawie art. 70 ust. 4 u.g.n. w omawianym brzmieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Sopotu reprezentujący Radę Miasta Sopotu, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji "naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.), przyjęcie braku upoważnienia ustawowego do wprowadzenia mechanizmu przeliczania równowartości zadłużenia obciążającego nabywców nieruchomości stanowiących własność gminy według kursu waluty obcej i obliczania ostatecznej wysokości należnych rat od równowartości zadłużenia w walucie obcej z zastosowaniem określonych w uchwale umownych stawek oprocentowania".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie organu regulacja przyjęta w zaskarżonej uchwale, powinna zostać potraktowana tak samo jak ta odnosząca się do generalnego sposobu ustalenia stawki procentowej. Brak jest przeszkód prawnych do przyjęcia, iż mogą zostać wprowadzone jako obowiązujące generalnie, tzw. klauzule waloryzacyjne. Zaskarżona uchwała stanowiła podstawę do ustalenia w umowie wysokości i sposobu oprocentowania niespłaconej części ceny sprzedaży dla wszystkich najemców ubiegających się o tzw. "wykup lokalu" w gminie. Podkreślono, że dzięki takiemu rozumieniu przepisów minimalizuje się ryzyko nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o nabycie lokalu. Uchwała wprowadza przejrzystość i jasność regulacji, co w dużym stopniu ułatwia przeprowadzenie procedury zarówno podmiotom w niej uczestniczącym, jak i organom przeprowadzającym postępowanie.
Nadto, pozostawienie w obrocie prawnym przedmiotowej uchwały umożliwia, sprawne załatwienie sprawy, ponieważ składający wniosek posiada wiedzę, jakie zasady będą zastosowane w stosunku do nieuiszczonej ceny.
Dodatkowo, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że zapisy dotyczące wysokości oprocentowania są nierozerwalnie związane z zapisem o klauzuli waloryzacyjnej. Dlatego nawet przyjmując wyżej przedstawione stanowisko Sądu za prawidłowe, Sąd ten mógł stwierdzić nieważność jedynie części zapisów § 2 ust. 2.
A.E. i A.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podzielili stanowisko Sądu pierwszej instancji a ponadto podnieśli, że skarga kasacyjna nie jest zasadna ponieważ zarzucono w niej naruszenie przepisu art. 70 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 2015 r., którego Sąd nie stosował, zatem nie mógł go naruszyć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia jest pismem wysoce sformalizowanym, co znajduje potwierdzenie w obowiązku jej sporządzenia przez pełnomocnika zawodowego, w szczególności podstawy kasacyjne stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. muszą być określone precyzyjnie i jednoznacznie, poprzez wskazanie, który przepis ustawy i w jakim brzmieniu (jeżeli jego treść był zmieniana) został naruszony. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż NSA nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. Wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r. GSK 356/04, ONSAiWSA z 20014 r., nr 3 poz. 72). Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał jako podstawę kasacyjną jedynie naruszenie art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny zbadał sprawę tylko pod kątem tego zarzutu.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W złożonej skardze kasacyjnej organ wyraźnie i jednoznacznie zakreślił podstawę kasacyjną jako "naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.), poprzez przyjęcie braku upoważnienia ustawowego do wprowadzenia mechanizmu przeliczania równowartości zadłużenia obciążającego nabywców nieruchomości stanowiących własność gminy według kursu waluty obcej i obliczania ostatecznej wysokości należnych rat od równowartości zadłużenia w walucie obcej z zastosowaniem określonych w uchwale umownych stawek oprocentowania". Ten sposób przedstawienia zarzutu jednoznacznie wskazuje, iż jego przedmiotem jest treść art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wynikającym z treści przywołanego oznaczenia konkretnego dziennika ustaw tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 782. Zgodnie ze wskazanym oznaczeniem, treść tego przepisu, którego naruszenia miał dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny, brzmi: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej". Z lakonicznego uzasadnienia niniejszej podstawy kasacyjnej nie wynika aby zaskarżono ten przepis w brzmieniu z innej daty.
Tymczasem, Sąd pierwszej instancji w szczególności z uwagi na to, że już skarżący w skardze powoływali się na aktualne brzmienie tego przepisu, prawidłowo przyjął, wskazując na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargami, należy dokonywać jej w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dniu podjęcia uchwały tj. w dniu 19 lutego 1998 r. Przepis art. 70 ust. 4 u.g.n. z tego dnia (Dz. U. z 1997 r., Nr 115 poz. 741), brzmiał diametralnie inaczej, mianowicie: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy mogą zastosować umowne stawki oprocentowania".
W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie przepisu w zarzucanym brzmieniu nie wykładał i nie stosował. Co prawa stosował on przepis o tożsamym oznaczeniu redakcyjnym tj. art. 70 ust. 4 u.g.n., ale o treści całkowicie odmiennej.
Wobec faktu, iż organ zarzucił w skardze kasacyjnej tylko naruszenie prawa materialnego, którego Sąd pierwszej instancji z oczywistych względów nie stosował, to nie można uznać, że Sąd przepis ten naruszył. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Wniosku uczestników o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie uwzględniono na podstawie art. 206 p.p.s.a.