Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 117/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. N. na bezczynność Burmistrza Kamienia Pomorskiego w przedmiocie podziału nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 10 maja 2011 r. R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Kamienia Pomorskiego w sprawie dotyczącej podziału działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. Skarżący wskazał, że decyzja o podziale tych działek powinna być wydana w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponad trzy lata temu. Zdaniem skarżącego, organ administracji świadomie i w złej wierze sabotuje wydanie decyzji zgodnej z prawem, działając w ten sposób na szkodę skarżącego i narażając go na straty finansowe związane z niemożliwością realizowania planów gospodarczych. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze 4-krotnie uchylało niezgodne z prawem postanowienia, bądź decyzje organu i raz uznało jego skargę na bezczynność organu, nakazując wyjaśnienie przyczyn i osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie. Ostatnie postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało uchylone w dniu [...] marca 2011 r. przez organ odwoławczy – SKO w Szczecinie. Orzeczenie organu odwoławczego zostało doręczone organowi I instancji w dniu 3 kwietnia 2011 r., który miał 30 dni na jego zaskarżenie do sądu lub wydanie decyzji o podziale nieruchomości. Jednak do dnia 10 maja 2011 r. organ takich działań nie podjął. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia nakazanie mu rozpoznania sprawy i wydania decyzji w określonym terminie oraz ukaranie organu.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że z uwagi na szczególny i niejednoznaczny charakter sprawy wymagała ona dokładnej analizy. Uchwała zatwierdzająca plan jest napisana w sposób zdawkowy i nieprecyzyjny, a w treści planu nie określono jednoznacznie zasad podziału nieruchomości. W związku z tym przystąpiono do korekty planu. Organ stwierdził nadto, że po przeanalizowaniu sprawy stwierdzono niezgodność projektu podziału z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego w dniu [...] czerwca 2011 r. wydane zostało postanowienie odmawiające pozytywnego zaopiniowania projektu podziału.
W piśmie z dnia 22 listopada 2011r. skarżący uzupełnił treść skargi wskazując na podstawy prawne uzasadniające sformułowane w skardze żądanie stwierdzenia bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że wyczerpany został wymóg formalny, ponieważ skarżący złożył zażalenie w piśmie z dnia 17 września 2010 r. (data sporządzenia) skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Następnie zaś, w dniu 10 maja 2011 r., wniósł skargę do sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji przyjął jednak iż skarga nie jest zasadna. Według Sądu, pozostawanie organu w bezczynności ma miejsce wtedy, gdy zobowiązany jest on do działania, ale nie podejmuje czynności w terminach określonych prawem. Należy jednak wskazać, że w obecnym stanie normatywnym ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego zawiera dwie instytucje prawne, a mianowicie bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania. Jest to istotna różnica wymagająca uwzględnienia w sprawie, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została wniesiona po zmianie stanu prawnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wprowadzone zmiany obowiązują od dnia 11 kwietnia 2011 r.
Sąd zauważył, że po wniesieniu skargi do sądu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek wskazanych przez skarżącego we wniosku o dokonanie podziału. Pozytywne zaopiniowanie jest przesłanką dalszych działań organu i dokonania podziału. Odnotował jeszcze, iż postanowienie Burmistrza Kamienia Pomorskiego zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w dniu [...] sierpnia 2011 r. uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skoro jednak po złożeniu skargi na bezczynność organu zostało wydane postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r., poddane następnie kontroli instancyjnej, to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności. Sąd wywodził dalej, że gdyby skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności już po wydaniu wskazanych postanowień przez organy obu instancji, to musiałby wyczerpać obowiązujący w ustawie – art. 37 K.p.a. tok postępowania i odpowiednio sprecyzować skargę. W ocenie Sądu trzeba wskazać też na kwestię wykładni pojęć ustawowych, a mianowicie bezczynności organu i przewlekłości postępowania. Ponieważ ustawodawca wyraźnie te pojęcia rozdziela, to bezczynność jako wyraz niedziałania w sprawie (braku czynności) nie może być utożsamiana z przewlekłością postępowania. Niedziałanie w sprawie może być czasowe, ale kończy się z podjęciem działania, np. wydaniem orzeczenia, lecz czas trwania postępowania (przerwy w działaniu organu) może dawać podstawę do stwierdzenia jego przewlekłości.
Sąd podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy, którym związany jest sąd administracyjny, jest bezczynność organu, co nie przeczy stwierdzeniu przewlekłości całości postępowania w innym postępowaniu. Skarżący miał świadomość takiej sytuacji i złożył również skargę na przewlekłość postępowania. Postanowieniem z dnia 19 października 2011 r., II SAB/Sz 119/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę, ponieważ skarżący nie wyczerpał przysługujących mu zgodnie z ustawą środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podsumował, że działanie Burmistrza Kamienia Pomorskiego odbiega od europejskich standardów dobrej administracji, ale nie daje w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, podstawy do stwierdzenia bezczynności. Może wskazywać na przewlekłość, ale ocena, czy tak rzeczywiście jest, musi być podjęta w innym postępowaniu.
Skargę kasacyjną wniósł R. N. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 117/11.
Zarzucił:
- mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż wymieniony w tych przepisach stan bezczynności organu zostaje zniweczony także wtedy, gdy organ podejmie po wniesieniu skargi na bezczynność działanie nieadekwatne dla stanu sprawy, a przede wszystkim, w sposób nieodpowiadający przepisom postępowania.
Wniósł o uchylenie – na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2011 r. (sygn. akt II SAB/Sz 117/11 w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że gdy wniesiony przez niego środek prawny był rozpatrywany przez Sąd I instancji, organ wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym odmówił pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek [...] i [...]. Postanowienie zostało zaskarżone przez skarżącego, który podniósł, iż wymienione rozstrzygnięcie zapadło w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczne postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału działek. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podzieliło argumentację skarżącego, uchylając w konsekwencji zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę organowi I instancji. Pomimo tego, organ I instancji do chwili obecnej nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, o której mowa w art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaistniałego stanu rzeczy nie zmieniło nawet postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym organ II instancji stwierdził przewlekłość postępowania z wniosku skarżącego, a nadto wyznaczył organowi termin 30 dni na rozpatrzenie wniosku. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że powołane w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r. postanowienie Burmistrza Kamienia Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. zakończyło stan bezczynności organu w tej sprawie. W przekonaniu skarżącego zaistniały stan bezczynności mógłby zostać przerwany jedynie wydaniem decyzji, o której mowa w art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do której podjęcia zostały spełnione wymagane ustawą przesłanki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do podstawy kasacji.
Trafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że stan bezczynności został zniweczony wydaniem przez organ, po wniesieniu skargi, postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości.
Analizę sytuacji procesowej, co do której zaistniał spór o bezczynność, poprzedzić trzeba uwagą, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przewiduje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Badanie skargi złożonej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. rozpocząć należy od ustalenia, o którą z prawnych form rozstrzygania sprawy administracyjnej chodzi w rozpoznawanej sprawie ze skargi na bezczynność. Nie wystarczy twierdzenie skarżącego, że oczekuje podjęcia aktu administracyjnego wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Powinna być ustalona podstawa prawna przewidująca istnienie sprawy administracyjnej oraz obowiązek organu załatwienia tej sprawy aktem wymienionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2012 s. 237).
Kontrola sądowa dotyczyła sprawy administracyjnej o podział nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - następnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wynika to z wniosku, w którym R. N. sformułował żądanie wydania decyzji zatwierdzającej podział jego nieruchomości, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawach wszczynanych na wniosek przedmiotem postępowania jest sprawa określona we wniosku. Sprawa administracyjna rozumiana jako przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ i indywidualny podmiot, staje się przedmiotem postępowania z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (por. Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis Nr 1022, Prawo CLXXVIII, Wroclaw 1990, s. 334). Niewątpliwie zatem należało zbadać, czy postępowanie administracyjne w tak wszczętej sprawie administracyjnej zostało zakończone załatwieniem sprawy w terminie przewidzianym przepisami art. 35 § 3 K.p.a. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Bezczynność w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości zachodzi zatem wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. organ nie wyda decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku o zatwierdzenie projektu podziału. Nie jest jednak wykluczona sytuacja procesowa, w której mimo upływu terminu do załatwienia sprawy, bezczynność nie zachodzi. Okoliczności pozwalające na przyjęcie, że mimo upływu terminu załatwienia sprawy, organ nie pozostaje w bezczynności wskazane są w art. 35 § 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Postanowienie opiniujące projekt podziału, wydawane na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie kończy postępowania w sprawie o podział nieruchomości. Jest ono częścią postępowania podziałowego (por. uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999/3/84; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 683/05, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 209513; Eugeniusz Mzyk [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", red. Gerard Bieniek, LexisNexis 2011, s. 465-466; Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 561-562).
Nie jest więc uprawniona ocena wyrażona przez Sąd pierwszej instancji, według której wydanie postanowienia opiniującego projekt podziału nie pozwala na stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności. Okres potrzebny na zaopiniowanie projektu podziału może być natomiast rozpatrywany w kategoriach okoliczności usprawiedliwiających przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy, wskazanych w art. 35 § 5 K.p.a. Co do zasady bowiem, bezczynność nie jest usuwana przez podjęcie jakiejkolwiek czynności lub prowadzenie postępowania w sprawie lecz przez zakończenie postępowania wydaniem w terminie stosownego aktu (por. Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2009, s. 69).
Z uwagi na to, że w sprawie ze skargi na bezczynność należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy brak decyzji w sprawie podziału był jedynie efektem trwającego opiniowania projektu, czy też opiniowanie nie miało w dacie orzekania przez Sąd żadnego znaczenia dla oceny o bezczynności. Przy tej ocenie należało także uwzględnić nie tylko wydanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylającego postanowienie Burmistrza Kamienia Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należało wziąć pod uwagę przyczyny uchylenia postanowienia opiniującego oraz całokształt okoliczności towarzyszących opiniowaniu (wydanie poprzednio opinii pozytywnej, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, przesłanie przez Burmistrza do SKO w Szczecinie zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. z opóźnieniem). Oceny wymagało bezpodstawne zawieszenie przez Burmistrza postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Nadto, konieczne było rozważenie upływu kolejnego okresu trwającego przed Burmistrzem postępowania podziałowego, od daty zwrotu akt przez organ zażaleniowy do daty orzekania przez Sąd. W związku z tym, że ocenie podlega jedno postępowanie o podział nieruchomości, jako nieznajdujący oparcia w przepisach prawa (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a.) należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji o wymogu wyczerpania przez skarżącego po raz drugi trybu określonego w art. 37 K.p.a., jako warunku domagania się stwierdzenia bezczynności "po wydaniu postanowień przez organy obu instancji".
Na zakończenie przypomnieć warto, że ugruntowany jest pogląd, w myśl którego jeśli po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt co do którego pozostawał w bezczynności, ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a nie przepis art. 151 P.p.s.a. umożliwiający oddalenie skargi (patrz: uchwala NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63).
W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 1 P.p.s.a.
----------------------- 6