Postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., I OSK 489/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 14 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1418/15 odrzucającego skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia III przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w W. w dzielnicy Bielany przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 listopada 2015 r. odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Sąd wskazał na wstępie, że przedmiotowa skarga kwestionująca legalność zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze. zm.) Z treści tego przepisu wynika, że wnoszący skargę musi wykazać, iż istnieje związek pomiędzy skarżonym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną oraz to, że akt ten wpływa na jego sferę materialnoprawną ograniczając lub pozbawiając go uprawnień. Interes prawny swoje źródło posiada w normach prawnych. Mogą być to normy prawa administracyjnego, cywilnego, a także inne gałęzie prawa materialnego. Interes prawny powinien być konkretny, bezpośredni i realny. Wskazany wcześniej związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżonym zarządzeniem musi więc powodować - w dacie wniesienia skargi - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego konkretnych obowiązków.

Sąd podał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje swój interes prawny w fakcie nieuwzględnienia prawa pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu użytkowego usytuowanego na parterze, piętrze i w piwnicy budynku położnego przy ul. [...] w W..

W ocenie Sądu, powyższe nie stanowi jednak o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. Skarżącemu nie przysługuje bowiem ani ustawowe prawo pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782) ani prawo pierwszeństwa uznaniowe, o którym mowa w art. 34 ust. 6 i 6a ustawy.

Sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta W. dotyczy ogłoszenia III przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...], a nie tylko nieruchomości położonej przy ul. [...], czy też lokalu użytkowego znajdującego się w tym budynku. Nieruchomość gruntowa, której dotyczy zarządzenie stanowi nieruchomość zabudowaną trzema budynkami pochodzącymi z lat 60-tych XX wieku o znacznym stopniu zużycia technicznego, w zabudowie zwartej. W budynku handlowo-usługowym przy ul. [...] znajduje się 5 lokali użytkowych, w tym 3 lokale wynajmowane na czas nieoznaczony i 2 pustostany. W budynku garażowo-magazynowym przy ul. [...] znajdują się 1 lokal, który stanowi pustostan oraz 3 garaże w tym 1 wynajmowany na czas nieoznaczony i 2 na czas oznaczony do dnia 6 października 2016 r. W budynku handlowo-usługowym przy ul. [...] znajdują się trzy lokale użytkowe wynajmowane przez skarżącego na czas oznaczony, tj. do dnia 28 lutego 2017 r., 16 lutego 2017 r. i 2 czerwca 2017 r. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, cena nieruchomości ustalana była dla całej zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], a nie tylko lokali wynajmowanych przez skarżącego położonych w budynku halowym przy ul. [...].

Sąd stwierdził, że do wynajmowanych przez skarżącego lokali nie ma zastosowania powoływana przez skarżącego uchwała Rady W. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych zmieniona uchwałą Rady W. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], wydana w oparciu o przepis art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ma zastosowania wobec skarżącego. W przedmiotowej sprawie zbywany był bowiem nie lokal użytkowy w domu wielolokalowym, ale nieruchomość gruntowa zabudowana budynkami o zróżnicowanym charakterze (magazynowo-garażowym i handlowo-usługowym). Jednocześnie, zgodnie z ww. uchwałą w przypadku zbywania lokali w niej określonej prawo pierwokupu przyznaje się ich najemcom lub dzierżawcom jeżeli najmują lub dzierżawią lokal od co najmniej 3 lat na podstawie umowy i nie zalegają z zapłatą czynszu i innych opłat z tego tytułu według stanu na dzień złożenia wniosku o nabycie. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, przez cały okres wynajmowania lokali przez [...] Sp. z o.o. na koncie występowało zadłużenie. W stosunku do [...] Sp. z o.o. toczą się postępowania sądowe i komornicze związane z zaległościami w opłatach z tytułu najmu lokali i korzystaniem z gruntu na terenie opisanej nieruchomości, co wynika z pisma organu z dnia 22 lipca 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] z.o.o. z/s w W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię, że:

• brak jest normy prawnej, która przyznaje skarżącej Spółce prawo pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego od 17 lutego 2011 r. lokalu użytkowego o powierzchni 1496,32 m2 (w tym piwnicy 690,10 m2) usytuowanego na parterze, piętrze i w piwnicy budynku użytkowego położonego przy ulicy [...] w W.;
• skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia w dacie wnoszenia skargi, ani istnienia związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a jego indywidualną sytuacją prawną oraz to, że zarządzenie to wpływa na jego sferę materialnoprawną ograniczając lub pozbawiając go uprawnienia;
• skarżącemu nie przysługuje ani ustawowe prawo pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani prawo pierwszeństwa uznaniowe, o którym mowa w art. 34 ust. 6 i 6 a ustawy o gospodarce nieruchomościami;
• do wynajmowanych przez skarżącego lokali nie ma zastosowania powołana przez skarżącego uchwała Rady W. z [...] czerwca 2004 r., nr [...] w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych zmieniona uchwałą Rady W. z [...] listopada 2007 r., nr [...], wydana w oparciu o przepis art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w przedmiotowej sprawie zbywany nie był lokal użytkowy w domu wielolokalowym, ale nieruchomość zabudowana budynkami o zróżnicowanym charakterze;
• skarżącemu nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu użytkowego, bo zgodnie z uchwała Rady W. prawo pierwszeństwa przyznaje się najemcom lokali, którzy nie zalegają z zapłatą czynszu i innych opłat z tego tytułu według stanu na dzień złożenia wniosku o nabycie.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zaniechanie przez Sąd potrzeby przeprowadzenia rozprawy i umożliwienia stronom w czasie rozprawy wyjaśnienia wszelkich wątpliwości.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pierwszeństwo w nabyciu lokalu wynajmowanego przez skarżącego wynika z treści § 5 uchwały Rady W.. Uchwała ta podjęta została na podstawie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca Spółka w dniu wydania przez Prezydenta W. zarządzenia nr [...] (w dniu [...] marca 2015 r.) ponad trzy lata wynajmowała już lokal użytkowy wchodzący w skład nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]- a zatem z tym dniem skarżąca Spółka spełniła warunki pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu.

Spółka podkreśliła, że faktem jest, iż prawo pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu nie jest równoznaczne z roszczeniem "przymuszającym" właściciela do sprzedaży lokalu. Jednak w sytuacji, gdy właściciel decyduje się na sprzedaż nieruchomości, w skład której wchodzi lokal, decyduje się również na sprzedaż tego lokalu. W powyższej sytuacji Urząd miał obowiązek przeprowadzić procedurę umożliwiającą skarżącej Spółce wykonanie nabytego prawa pierwszeństwa. Decydując się na zlicytowanie nieruchomości bez przeprowadzenia procedury umożliwiającej skarżącej Spółce wykonanie nabytego prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu, Urząd świadomie naruszył prawo skarżącej Spółki i jej interes prawny.

Według skarżącej Spółki, prawa pierwszeństwa do nabycia wynajmowanego lokalu nie pozbawiają jej opóźnienia w płatnościach czynszu za wynajmowany lokal, bowiem wniosek o wykup wynajmowanego lokalu skarżąca Spółka złożyła w dniu 4 września 2014 r., a w czasie składania tego wniosku nie miała żadnych zaległości w opłatach.

Reasumując, Spółka wskazała, że w zaistniałej sytuacji doszło do naruszenia jej praw, bowiem pozbawiona została przysługującego jej prawa pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu i w związku z tym naruszony został jej interes prawny poprzez uniemożliwienie jej dalszego prowadzenia działalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Analiza tego przepisu wskazuje, że poza przypadkami, o których mowa w § 2, uzasadnione jest jedynie odnoszenie się przez Sąd drugiej instancji do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne wyznaczające zakres badania sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli podaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, akapitu itp.) ustawy zostały naruszone. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. Formułując zarzuty naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie nie wskazał bowiem żadnego przepisu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania przepisów, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybiono.

Analiza wskazanych w petitum skargi kasacyjnej naruszeń, jak również treści uzasadnienia prowadzi natomiast do wniosku, że stanowi ona polemikę z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, iż z uwagi na niewykazanie przez Spółkę naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarga na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Jednakże, aby pod tym kątem Naczelny Sąd Administracyjny miał kompetencję do skontrolowania zaskarżonego postanowienia (art. 183 § 1 p.p.s.a.), skarga kasacyjna w swej podstawie powinna była - a czego nie uczyniła - zarzucić naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ramach wywodów zmierzających do wykazania interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. przywołano natomiast jedynie przepis art. 34 ust. 1, 6 i 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując że Spółce, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, przysługiwało prawo pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu wchodzącego w skład nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], a zatem pozbawienie jej tego prawa poprzez wydanie powyższego zarządzenia narusza jej interes prawny. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane w drodze przetargu. Z ust. 2 pkt 1 wynika, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 ustawy.

W ustępie 1 art. 34 ustawowo określono warunki, jakie muszą spełniać osoby fizyczne i prawne, aby skutecznie mogły powołać się na prawo pierwszeństwa. I tak uprawnioną jest osoba: 1) której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2. która jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;
3. która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W ustępie 6 art. 34 upoważniono zaś wojewodę w drodze zarządzenia (dla nieruchomości Skarbu Państwa) lub odpowiednią radę bądź sejmik w drodze uchwały (dla nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego) do przyznania prawa pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust.

1. Z kolei, zgodnie z ust. 6a prawo pierwszeństwa w nabyciu może być również przyznane przez wojewodę w drodze zarządzenia (dla nieruchomości Skarbu Państwa) lub odpowiednią radę lub sejmik w drodze uchwały (dla nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego) najemcom lub dzierżawcom budynków mieszkalnych lub użytkowych, jeżeli w całości stanowią przedmiot najmu lub dzierżawy. Pierwszeństwo uregulowane w art. 34 ust. 1 określa się w nauce prawa mianem "pierwszeństwa ustawowego", pierwszeństwo z art. 34 ust. 6 zaś mianem "pierwszeństwa fakultatywnego" lub "uznaniowego" (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2007, s. 196).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżącemu nie przysługuje ani ustawowe prawo pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 powołanej ustawy (skarżąca Spółka nie spełnia żadnego z warunków wskazanych w pkt 1-3), ani prawo pierwszeństwa uznaniowe, określone w wydanej na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwale Rady W. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych, zmienionej uchwałą Rady W. z dnia [...] lipca 2007 r. Przedmiotowa uchwała przyznawała pierwszeństwo najemcom i dzierżawcom lokali w przypadku sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych. Przy czym najemca lub dzierżawca mógł skorzystać z tego prawa, jeśli najmował/dzierżawił lokal od co najmniej 3 lat na podstawie umowy i nie zalegał z zapłatą czynszu i innych opłat z tego tytułu według stanu na dzień złożenia wniosku o nabycie (§5 uchwały). Zaskarżone zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. dotyczy natomiast ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w W. przy ul. [...], nie zaś lokalu użytkowego znajdującego się w budynkach położonych na tej nieruchomości. Ponadto, co wynika z akt sprawy, cena nieruchomości ustalana była dla całej zabudowanej nieruchomości gruntowej, a nie dla lokali wynajmowanych przez skarżącą Spółkę. Wobec powyższego uchwała z dnia [...] czerwca 2004 r. określająca podmioty uprawnione do pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanych/dzierżawionych lokali użytkowych w domach wielolokalowych nie mogła mieć zastosowania do zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. ogłaszającego przetarg na sprzedaż nieruchomości gruntowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, rozpoznana w granicach wyznaczonych jej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zasługiwała na uwzględnienie i z tej przyczyny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.