Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 496/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 390/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], znak [...], którą to decyzją zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność B. T. i M. T. oraz Ł. T. i K. M.-T., położonej w Z. przy ul. [...] nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] oraz nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w obrębie [...], stanowiącej własność K. A. Podział nieruchomości został dokonany na wniosek B. i M. T., Ł. T. i K. M.-T., F. i B. B. i K. A. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału stwierdzono, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki dokonania podziału ww. nieruchomości ustalone zostały po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

Dla nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy, natomiast dla nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...] nie określono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta Z. zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości jako zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie stwierdzono, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami grunt wydzielony pod drogę publiczną – drogę gminną, z nieruchomości objętej na wniosek właścicieli podziałem, oznaczony na ww. mapie jako działka nr [...], przechodzi na własność gminy Z., gdyż jest to droga gminna leżąca na terenie gminy Z., z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem.

Wskazano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Urząd Gminy Z. zaopiniował pozytywnie podział przedmiotowych nieruchomości zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału, stwierdzając, że przy podziale należy uwzględnić poszerzenie pasa drogowego ulicy [...] – jako publicznej drogi gminnej.

Poinformowano również, że odszkodowanie przysługujące właścicielom dzielonej nieruchomości za grunt przeznaczony pod drogę gminną zostanie ustalone w drodze odrębnego postępowania prowadzonego przez Urząd Gminy Z. w Z. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta Z. stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2008 r.

W dniu [...] września 2008 r. do Prezydenta Miasta Z. wpłynął wniosek gminy Z. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2008 r. Wniosek został oparty o przesłankę wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i odnosił się do części decyzji, dotyczącej zastosowania przepisu art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do gminy Z. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. ujawniono fakt niewłaściwego określenia gminy Z. jako strony postępowania. W wypisie z rejestru gruntów gminy Z. załączonym do wniosku, droga na której poszerzenie, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2008 r., została przeznaczona wydzielana działka nr [...], nie jest drogą gminną, lecz drogą powiatową.

W związku z tym, zdaniem wnioskodawcy, organem właściwym do przejęcia z mocy prawa na własność działki przeznaczonej na poszerzenie ulicy [...] (drogi powiatowej) powinien być powiat z. a nie gmina Z. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Z. wznowił postępowanie w sprawie podziału ww. nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Naczelnik Wydziału Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Z. w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. wyjaśnił, że odcinek drogi oznaczony numerem ewidencyjnym działki [...] z obrębu nr [...], położony na terenie gminy Z. nigdy nie stanowił drogi powiatowej, mimo że ma taką samą nazwę jak droga powiatowa nr [...] relacji Z. – R. (ul. [...], ul. [...]) – C. Uchwała nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2002 r. ustaliła przebieg dróg powiatowych i ich długość. Pod pozycją [...] załącznika do ww. uchwały widnieje droga powiatowa nr [...] relacji Z. – R. (ul. [...], ul. [...]) – C. o długości 4,788 km wpisana do książki drogi pod numerem [...] nadanym drogom publicznym powiatowym na obszarze województwa łódzkiego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr [...], poz. [...]).

Z pisma wynika ponadto, że podczas kontrolnych pomiarów dokonanych w dniu [...] października 2008 r. przez pracowników Wydziału Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Z., potwierdzono długość przedmiotowego odcinka drogi, tj. 4,788 km przyjętego wspomnianą wyżej Uchwałą Rady Powiatu Z. W piśmie tym wskazano ponadto, że Zarząd Powiatu Z. zwrócił się z prośbą o wykreślenie go z ewidencji gruntów z pozycji zarządcy drogi oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] z obrębu nr [...], położonej na terenie gminy Z., ponieważ przedmiotowa działka nigdy nie była i nie jest drogą powiatową.

Prezydent Miasta Z. ustalił, że przedmiotowy odcinek drogi stanowi gminną drogę publiczną będącą w zarządzie gminy Z. i taki stan rzeczy istniał również w dniu wydania kwestionowanej decyzji, to jest dnia [...] lipca 2008 r., co oznacza, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a.

Od decyzji tej Wójt Gminy Z. złożył odwołanie. Wskazał, że droga, która ma być poszerzona wskutek wydzielenia działki nr [...], nie jest drogą gminną. Zwrócił uwagę, że Rada Gminy Z. nie podjęła uchwały o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg publicznych na przedmiotowym odcinku, co zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyklucza przejście z mocy prawa na własność gminy Z. poszerzenia tej ulicy.

Wójt Gminy Z. stwierdził, że obecnie, ponieważ żadna ze stron, czyli gmina Z. i Zarząd Powiatu Z., nie przyznają się do władania działką nr [...], położoną w obrębie [...] – właścicielem jej pozostał Skarb Państwa bez określenia zarządcy. Podkreślił, że przejęcie przedmiotowej działki do zasobów gminy wiązałoby się ze zmianą granicy administracyjnej gminy Z. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że wobec braku na przedmiotowym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielenie działki nr [...] nie było niezbędne z punktu widzenia prawidłowości wydanej decyzji. Brak planu miejscowego wprawdzie nie wyklucza możliwości geodezyjnego wydzielenia działek przeznaczonych pod poszerzenie dróg publicznych, gdyż przepisy odrębne określają szerokość dróg poszczególnych kategorii, jednakże szczegółowy przebieg linii rozgraniczających dróg publicznych może wynikać wyłącznie z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnej drogi i tylko w takich sytuacjach zasadne i konieczne jest wydzielenie odrębnych działek przeznaczonych pod drogę ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, w tym wynikającymi z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wójt Gminy Z. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, iż droga publiczna biegnąca na działce nr [...] jest drogą zaliczaną do kategorii dróg gminnych, podczas gdy nigdy nie została podjęta uchwała Rady Gminy Z. zaliczająca ten odcinek drogi do kategorii dróg gminnych. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że gmina Z. jest właścicielem działki nr [...], podczas gdy z zapisu w ewidencji gruntu wynika, że działka nr [...] (ul. [...]) stanowi własność Skarbu Państwa.

Skarżący wskazał, że do błędnego zastosowania przepisów art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych doprowadziły uchybienia procesowe, przede wszystkim naruszenie art. 77 k.p.a. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutu, iż wznowione postępowanie ograniczyło się jedynie do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia a zaniechano przeprowadzenia postępowania co do rozpoznania istoty sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania oczywiście niesłusznej decyzji administracyjnej.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zasadne są zawarte w skardze zarzuty. Narusza ona bowiem przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, iż organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, powinien mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a. Przepis art. 107 k.p.a. określa bowiem podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zaliczył między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie przywołane przepisy zostały naruszone. Sąd ten uznał za niedopuszczalny całkowity brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. W decyzji będącej przedmiotem skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się bowiem jedynie do obszernego scharakteryzowania postępowania wznowieniowego pod względem jego specyfiki. Nie zajęło natomiast stanowiska co do podnoszonych w odwołaniu kwestii dotyczących zaklasyfikowania i przynależności spornej drogi. Tymczasem, są to zagadnienia mające w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie.

Istota postępowania odwoławczego (zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności) polega na ponownym merytorycznym badaniu sprawy przez organ II instancji, który powinien wyczerpująco ustosunkować się do zgłoszonych przez stronę zarzutów i to tym bardziej, gdy podważają one głównie przesłanki orzeczenia. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może więc ograniczać się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji obejmującej np. jedynie niektóre elementy stanu faktycznego lub prawidłowości przyjętej podstawy prawnej. W postępowaniu odwoławczym (podobnie jak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji) obowiązują ogólne zasady postępowania. W szczególności organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, do zarzutów zawartych w odwołaniu. Ograniczyło się do stwierdzenia, że prawidłowo postąpił organ I instancji, oceniając brak występowania w niniejszej sprawie przesłanek warunkujących wznowienie postępowania. Narusza to wskazane wyżej zasady.

Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku postępowania wznowieniowego, wszczętego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie jest jednak wystarczające zawężenie przez organ odwoławczy zawartego w decyzji stanowiska do opisania specyfiki postępowania wznowieniowego.

Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) dotyczy tak postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego i wymaga wydania rozstrzygnięcia, którego motywy przedstawione w uzasadnieniu, będą czytelne dla strony, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił jej stanowiska i nie przeprowadził określonych dowodów.

Na organie odwoławczym spoczywa, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, którego brak stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co zostało wskazane na wstępie. Nie może on bowiem oprzeć wydanego rozstrzygnięcia jedynie na tym, co ustalił organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Brak ustosunkowania się do zarzutów dotyczących istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów budzi wątpliwości co do logiki i celowości wszczynania postępowania na skutek wniosku o wznowienie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi reprezentowane przez radcę prawnego – M. W. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny w konsekwencji niepełnej i wadliwej, mając na uwadze względy słuszności a nie zaś zgodności z prawem.

Pełnomocnik organu, w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, podniósł również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest:

1. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 15, art. 16, art. 107 § 3, art. 145 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania, które to miałoby wpływ na wynik sprawy, a skoro ustalono, że przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła, to należało odmówić uchylenia decyzji ostatecznej,
2. – art. 141 § 4 związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niepełne przedstawienie stanu prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która nie odnosi się do orzecznictwa i poglądów doktryny,
3. – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem decyzja o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o zatwierdzeniu podziału nie podlega wykonaniu, zatem orzekanie o braku możliwości wykonania jest bezzasadne.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a nadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż Sąd I instancji dokonał oceny dowolnej, mając na uwadze względy słuszności, a nie legalności.

Wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji nie wykazał, w jaki sposób uchybienie art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Wznowienie postępowania, będąc instytucją nadzwyczajną, stanowi wyłom w zasadzie trwałości i stabilności decyzji administracyjnych i jest możliwe wyłącznie, gdy zachodzą przesłanki zawarte w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli organ administracji po przeprowadzeniu stosownego postępowania ustali, iż:

1. – brak jest podstaw do twierdzenia, aby którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i w art. 145a powołanej powyżej ustawy była spełniona, to odmawia uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1),
2. – faktycznie którakolwiek z przesłanek określonych w tych normach jest spełniona, to uchyla własną ostateczną decyzję i wydaje decyzję rozstrzygającą o meritum sprawy (art. 151 § 1 pkt 2),
3. – faktycznie którakolwiek z przesłanek określonych w tych normach jest spełniona, jednakże równocześnie ustalono, że nie można uchylić decyzji, bowiem terminy określone w art. 146 § 1 upłynęły bądź też w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to wydaje decyzję stwierdzającą, iż decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa i wskazuje powód pozostawienia jej w obrocie prawnym (a więc upływ terminu bądź tożsamość rozstrzygnięcia), a zatem stosuje art. 151 § 2.

Pełnomocnik organu podnosi, iż w niniejszej sprawie ustalono, co nie jest kwestionowane przez Sąd I instancji, że przesłanka wznowieniowa, na którą to powołuje się strona skarżąca, nie wystąpiła, a zatem zachodzi konieczność i obowiązek wydania decyzji w oparciu o normę zawartą w art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

We wznowionym postępowaniu organ, zważywszy na treść art. 16 k.p.a., bada w pierwszym rzędzie, czy wystąpiła przesłanka wznowieniowa a jeżeli nie wystąpiła, to wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Dopiero, gdy przesłanka wznowieniowa wystąpi, organ uchyla decyzję ostateczną i rozstrzyga meritum sprawy. Oznacza to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego organ odnosi się do wszystkich zarzutów strony.

Przyjęcie innego poglądu wskazywałoby, że przesłanka wznowieniowa nie jest istotna a istotą jest ponowne przeprowadzenie postępowania. Taki pogląd stanowiłby, jak wskazuje pełnomocnik, zaprzeczenie istoty wznowienia postępowania i zasady trwałości decyzji ostatecznej, co zostało pominięte w zaskarżonym wyroku. Jeżeli więc w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się strona skarżąca, to niezależnie od jej zarzutów naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, należało odmówić uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej podnosi także, iż gdyby nawet przyjąć, że w sprawie organ naruszył art. 107 § 1 i § 3, art. 11 czy też art. 15 k.p.a., to uchybienie to nie miało, wobec jednoznacznego brzmienia art. 151 § 1 pkt 1 i art. 16 tej ustawy, żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., pełnomocnik organu podnosi, iż Sąd I instancji uzasadnił swe rozstrzygnięcie schematycznie, pominął istotę postępowania nadzwyczajnego, nie wykazał, że uchybienie miało wpływ na wynik sprawy oraz pominął poglądy doktryny odnoszące się do wznowienia postępowania, skupiając swe rozważania na nieistotnych kwestiach. Zaskarżony wyrok nie zawiera także wskazań co do dalszego postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu, bowiem z istoty swej decyzja o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, nie podlega wykonaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 15, art. 16, art. 107 § 3, art. 145 § 1 i art. 151 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik organu podniósł między innymi, iż skoro przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się strona skarżąca nie wystąpiła, to koniecznym było wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Ewentualne naruszenie art. 107 § 1 i § 3, art. 11 czy też art. 15 k.p.a. nie miało, zdaniem pełnomocnika, żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia wobec jednoznacznego brzmienia art. 151 § 1 pkt 1 i art. 16 k.p.a.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie Sąd I instancji przyjął, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 8, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uznał za niedopuszczalne całkowity brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. WSA w Łodzi prawidłowo wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło stanowiska co do podnoszonych w odwołaniu gminy Z. kwestii dotyczących zaklasyfikowany spornej drogi do kategorii dróg publicznych.

Należy bowiem podkreślić, iż w odwołaniu gmina Z. podnosła brak uchwały Rady Gminy Z. o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg gminnych, co powoduje, w jej ocenie, że ulica ta nie stanowi drogi gminnej. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Kwestie te zostały całkowicie pominięte przez organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia, iż "po wznowieniu postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie, w wyniku którego ustalił, że przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się zainteresowany, nie występuje". Organ odwoławczy oparł się zatem na wynikach postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji ignorując tym samym przepisy art. 8, art. 11 oraz art. 15 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art., 141 § 1 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Ocena prawna tam zawarta jest spójna wewnętrznie i nie pozostawia wątpliwości co do tego, jakimi przesłankami kierował się Sąd wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd I instancji słusznie podkreślił, że również w toku postępowania wznowieniowego organ odwoławczy nie może poprzestać na ustaleniach organu I instancji i winien odnieść się do podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów i to tym bardziej, gdy podważają one główne przesłanki orzeczenia. W sytuacji, gdy zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji było, opisane powyżej, naruszenie zasady dwuinstancyjności, wskazania co do dalszego postępowania wynikają w sposób oczywisty ze stwierdzonych uchybień i polegają na ich wyeliminowaniu przez organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej, nie podlega wykonaniu.

W myśl art. 152 wspomnianej ustawy procesowej, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

W piśmiennictwie i w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w powołanym przepisie, stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku, niezależnie od tego, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego. Wspomniany przepis winien być w związku z tym rozumiany, jako dotyczący wykonalności decyzji – w rozumieniu szerokim tj. jako "zawieszający moc (skutek prawny) aktu lub czynności (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 32 i z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1276/09). Z tego powodu, choć zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, uchylenie tej decyzji przez Sąd Wojewódzki uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. też wyrok NSA z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10, niepublikowany).

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, iż w pierwszej podstawie kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż – zdaniem Kolegium – Sąd Wojewódzki dokonał oceny zaskarżonej decyzji w sposób dowolny, a ocena ta jest niepełna i wadliwa.

Tak określony zarzut nie mógł zostać uwzględniony, bowiem wspomniany przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Wojewódzki dokonał zaś takiej kontroli, a to czy była ona prawidłowa, czy też wadliwa, jest rzeczą zupełnie odrębną. Przepis ten mógłby więc być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10, niepublikowany).

Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku Gminy Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego (art. 205 § 1 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy, odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez Gminę Z. osobiście, strona nie była reprezentowana w postępowaniu kasacyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, w imieniu Gminy Z. nikt się nie stawił na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 3 lutego 2011 r. Ponadto, Gmina Z. nie poniosła kosztów postępowania kasacyjnego.

W tym stanie rzeczy wniosek Gminy Z. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, jako niezasadny, podlega oddaleniu.