Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3152/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm., dalej: u.g.n.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w J., obejmującego działkę nr [...] o powierzchni 25 605 m², obręb [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.
W toku zainicjowanego przez Prezydenta Miasta J. postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, ustalono, że wydzielona wtórnie z działki nr [...] - działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta pod drogę gminną, ul. B.. Ulica ta uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. nr XX/161/87 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6 poz. 112) została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, dlatego nie mogła być w zarządzie PKP, co uniemożliwiało wydanie na jego rzecz decyzji uwłaszczeniowej co do tej działki.
Zatem decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 200 ust. 4 u.g.n., ponieważ naruszała prawa osoby trzeciej. Dlatego decyzją z dnia [...] października 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej wydzielonej z pierwotnej działki nr [...] działki nr [...], która to decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Minister wskazał dodatkowo, że w sprawie nie występują nieodwarcalane skutki prawne i stanowisko swoje szeroko uzasadnił.
Jednocześnie wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 200 u.g.n., w tym również w trybie nadzoru, istotne jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., a zatem to nie dokumenty nadesłane przez stronę, lecz stan faktyczny na gruncie z wymienionej daty, pozwolił na dokonanie ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
Skargę na powyższą decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji tego organu z dnia [...] października 2012 r. pomimo, iż decyzja ta winna zostać uchylona; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 i art. 8 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 77 i art. 107 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów dołączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji gdy organ nie był do tego upoważniony w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przejawiające się w sprzeczności osnowy decyzji z jej uzasadnieniem; art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U.
Nr 14, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 200 u.g.n. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni tych przepisów w sytuacji, gdy organ działający w trybie nadzoru nie był do tego upoważniony; a także naruszenie art. 200 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji, stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego wskazanej działki naruszało prawa osoby trzeciej.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezsporną kwestią jest ustalony w sprawie stan faktyczny, w szczególności co do położenia, przebiegu czy urządzenia drogi publicznej, jaką jest ul. B. Sąd zaznaczył, że organ posiłkował się dołączoną do wniosku metryką ulicy, która nie stanowiła materiału dowodowego w postępowaniu pierwotnym, podkreślił jednak, że decydujące znaczenie w sprawie miała uchwała wojewódzkiej rady narodowej w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Uchwała ta nie może być utożsamiana z nowym, nieznanym wcześniej materiałem dowodowym, którego organ nie mógłby uwzględnić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, stanowi bowiem nieuwzględniony w dacie orzekania przepis prawa miejscowego. Zatem w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia procedury w sposób wymagający uchylenia kontrolowanej decyzji.
Sąd wyjaśnił również, że zgodnie z obowiązującym w dacie spornego uwłaszczenia art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, siecią dróg publicznych zarządzały terenowe organy administracji państwowej przy czym w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich - były to terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego, a zarząd drogowy powstawał z mocy samego prawa. Skoro zatem grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, w stosunku do której zarząd sprawowały z mocy prawa właściwe organy administracji, to w jego zakresie nie było podstaw do wydania przez wojewodę decyzji uwłaszczeniowej. Droga publiczna z mocy przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych była w zarządzie innego niż Polskie Koleje Państwowe podmiotu a zatem niezasadne i sprzeczne z prawem było stwierdzenie nabycia przez spółkę prawa użytkowania wieczystego w stosunku do przedmiotowej działki ze wskazaniem na zarząd sprawowany przez spółkę.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne, a taką była sporna w sprawie niniejszej ulica B., sprawowany na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, wyłączał w stosunku do takich gruntów założenie, że zarząd sprawowany był przez inny podmiot na podstawie uprzednio wydanej decyzji. Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej drogi publicznej.
Sąd podkreślił, że w sytuacji w której organ ustalił, że wbrew przepisom ustawy stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do części nieruchomości nie będącej w dniu 5 grudnia 1990r. w zarządzie skarżącej, to jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa określonym w ówczesnym art. 200 u.g.n. W tym stanie rzeczy, skoro co do części działki nr [...] stwierdzono brak przesłanek warunkujących nabycie z mocy samego prawa prawo użytkowania wieczystego – bezprzedmiotowe wydają się rozważania na temat podnoszonego zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w skardze "naruszenia praw osób trzecich".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagały się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki naruszenia trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z tego powodu, iż decyzja ta rażąco narusza prawo, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo iż przepis ten powinien być zastosowany. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że uwłaszczenie na rzecz spółki przedmiotowej nieruchomości rażąco narusza regulację zawartą w tym przepisie, naruszenie to było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., który powinien być zastosowany przez Sąd w niniejszej sprawie, nie został jednak zastosowany.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu nieważnościowym organ przekroczył dopuszczalny zakres postępowania dowodowego, przeprowadzając dowód z dokumentu, który w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie znajdował się w aktach sprawy. Tym samym organ dokonał ponownego rozpoznania sprawy, do czego nie był upoważniony. Zaś Sąd w nieprawidłowy sposób dokonał kontroli postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, aprobując ponowne rozpoznanie sprawy przez organ w oparciu o nowy dowód, podczas gdy prawidłowo dokonana kontrola winna prowadzić do zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji. Konsekwencją naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, było naruszenie prawa materialnego w postaci art. 200 ust. 1 u.g.n.
Sąd zaaprobował bowiem dokonanie wykładni tego przepisu przez organ w sytuacji, gdy organ w ogóle nie był do tego uprawniony, gdyż aby można było mówić o rażącym naruszeniu przepisu, musi to wynikać wprost z tego przepisu, bez konieczności dokonywania jego wykładni. Tym samym Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na nietrafnym przyjęciu, że uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości narusza prawa osób trzecich (zarządców drogi).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, iż każda decyzja administracyjna lub postanowienie wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli orzeczenie takie jest jednocześnie ostateczne, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a., co oznacza, że jego wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Ustawodawca, ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych (postanowień), nie wykluczył zarazem możliwości pojawienia się w obrocie prawnym rozstrzygnięć wadliwych, a więc niespełniających tych warunków. W zależności od stopnia tej wadliwości stosuje się więc odpowiednie nadzwyczajne środki prawne usuwające te wady czy wręcz eliminujące obarczone nimi rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Możliwości takie stwarza zarówno instytucja wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-153 k.p.a.), jak również stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a).
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w jednym z tych nadzwyczajnych trybów postępowania, to jest w postępowaniu nieważnościowym, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i jak trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie PKP SA, nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na stanowisku PKP SA, że postępowanie nieważnościowe nie mogło być wszczęte i prowadzone na podstawie nowego dowodu, który nie był znany organowi, który wydał decyzję uwłaszczeniową, tym dowodem jest metryka ulicy B. w J. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że co do zasady nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję, mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, czego zdaje się nie zauważa autorka skargi kasacyjnej, decydujące znaczenie dla przeprowadzenia kontrolowanego postępowania, stanowiło naruszenie prawa przez Wojewodę Śląskiego, który wydał decyzję uwłaszczeniową, tj. przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych oraz lokalnych miejskich.
Ta uchwała zaliczyła ulicę B. do dróg lokalnych miejskich. Nowy dowód w postaci metryki ulicy B., którym posiłkował się organ w postępowaniu nieważnościowym, posłużył jedynie do potwierdzenia niekwestionowanej w postępowaniu sądowym okoliczności, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiła część ulicy B. W tych okolicznościach należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że podstawowa okoliczność, która nie była brana pod uwagę w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, tj. uchwała stanowiąca prawo miejscowe, którą Wojewoda powinien uwzględnić z urzędu, nie może być utożsamiana z nowym, nieznanym wcześniej dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie okoliczności sprawy nie wykluczała możliwości (na zasadzie wyjątku) posiłkowania się nowym dowodem w postaci metryki ulicy B., który łącznie z materiałami geodezyjnymi zgromadzonymi w postępowaniu zwykłym potwierdził to, że działka nr [...] w dniu uwłaszczenia była częścią ulicy B. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Minister dokonał ponownego rozpoznania sprawy (jak w postępowaniu zwykłym), przekraczając dopuszczalny zakres postępowania dowodowego.
Skoro nawet w skardze kasacyjnej nie podważa się faktu, że na dzień 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] stanowiła część drogi publicznej, to oczywistym jest, że działka ta nie mogła być w tej dacie zarządzie PKP, co w sposób oczywisty wykluczało zastosowanie art. 200 ust. 1 u.g.n. i nabycie z mocy prawa tej działki przez PKP. Taka konkluzja wynika wprost z braku jednej z przesłanek wynikających z art. 200 ust. 1 u.g.n. tj. posiadania tego gruntu w zarządzie przez PKP. Wykładnia art. 200 ust. 1 u.g.n. w tym zakresie nigdy nie budziła wątpliwości i jest jednolita. Oczywistym jest też, że uwłaszczenie PKP prowadziło do naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu treści art. 200 ust. 4 u.g.n.. To dodatkowo potwierdza konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci art. 200 ust. 1 i 4 u.g.n. W rezultacie nie doszło do naruszenia tych przepisów przez Sąd.
Prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, potwierdza także uprawnienie Ministra do podważenia we wszczętym postępowaniu nadzwyczajnym, zasady trwałości ostatecznej decyzji Wojewody [...], wynikającej z treści art. 16 k.p.a.
W konkluzji należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.