Uzasadnienie
UZASADNIENIE.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. G. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne i oddalił skargę w pozostałej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wskazując, iż decyzją z dnia [...] Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił L. G. ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne, drzewa i krzewy zniszczone w latach 1989-1990 na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 131 oraz umorzył postępowanie w sprawie wykupu działki nr 5 położonej przy ul. [...] w S. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 23 maja 1985 r. Naczelnik Miasta i Gminy w S. zezwolił Dyrekcji Budowy Oczyszczalni Ścieków i Wodociągu [...] w [...] na zajęcie, w terminie od dnia 1 czerwca 1985 roku do dnia 1 czerwca 1987 roku, m.in. 201 m2 działki numer 131 i 8198 m2 działki numer 5, w związku z budową kanalizacji sanitarnej.
Decyzja powyższa stała się wykonalna z dniem 31 lipca 1985 r. Z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane na działce nr 131 rozpoczęły się po dniu 22 października 1987 r. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych w Łodzi, będące wykonawcą inwestycji, dokonało zajęcia działki nr 131 po utracie ważności decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w dniach od 1 czerwca 1985 r. do 1 czerwca 1987 r. Rozpoczęcie robót nastąpiło zatem bez podstawy prawnej i zgody właściciela nieruchomości.
Wobec tego z uwagi na treść art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 200 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) właściwym do dochodzenia roszczeń jest sąd powszechny.
Odnośnie umorzenia postępowania w sprawie wykupu działki nr 5, z uwagi na niemożność jej użytkowania, organ II instancji wskazując na art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż z uwagi na to, że wykup nieruchomości realizowany jest wyłącznie w formie umowy cywilnoprawnej, roszczenie to nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego, a tym samym może być przez stronę dochodzone jedynie przed sądem cywilnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja w części odmawiającej ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne na działce oznaczonej Nr 131 wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że roboty związane z budową kolektora sanitarnego i 3 szamb na działce oznaczonej Nr 131, wykonywane były w latach 1989-1990. Bezsporne w ocenie Sądu winno być, że szkoda powstała na skutek budowy kolektora, wywołana została działaniem jednostki wykonującej to urządzenie, które to działanie pozostawało poza zakresem wynikającym z decyzji. Ta okoliczność nie dawała podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie przez organy orzekające decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. W takiej bowiem sytuacji, gdy prace wykonywane były bez zezwolenia organu administracji, ewentualnego odszkodowania można dochodzić wyłącznie na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 1982 r., sygn. akt S.A./Ka 3S9/82-ONSA 1982/2/103; postanowienie SN z dnia 15 marca 1983 r., sygn. akt IV CZ 15/83-OSNC 1983/9/146). Organ odwoławczy zatem w żadnym razie nie był władny dokonywać oceny wydanej przez organ pierwszej instancji, a mógł tylko uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), ponieważ postępowanie pierwszej instancji było - jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. - bezprzedmiotowe.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne.
W odniesieniu do żądanie wykupienia przez organ administracyjny działki Nr 5 zgłoszonego w dniu 1 czerwca 1999 r. Sąd I instancji stwierdził, iż organy rozstrzygające sprawę prawidłowo powołały się na regulację prawną zawartą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności określono m.in. w art. 6 pkt 2 tej ustawy. Jednakowoż arbitralny charakter omawianych ograniczeń nie pozbawia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) roszczeń, których źródłem są przepisy o ochronie własności. W myśl art. 124 ust. 5 ustawie o gospodarce nieruchomościami, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mową w art. 124 ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.
Zważywszy na powyższe Sąd stwierdził, iż skoro nabycie nieruchomości może nastąpić tylko w drodze umowy, to spór na tym tle ma charakter cywilnoprawny. Do załatwiania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, chyba że przepis stanowi inaczej (art. 2 § i 3 k.p.c.). Wobec tego, iż w art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ustanowiono kompetencji organów administracji publicznej, to w przypadku odmowy nabycia nieruchomości osoba uprawniona może tylko wystąpić do sądu powszechnego o zobowiązanie do nabycia nieruchomości (art. 64 k.c). Prawomocne orzeczenie sądu zastąpi zaś oświadczenie woli zobowiązanego do zawarcia umowy (art. 1047 § 1 k.p.c.). Jeżeli zatem brak było podstaw do działania organu pierwszej instancji, prawidłowo organy administracyjne uznały, że wszczęte postępowanie administracyjne było - jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. - bezprzedmiotowe.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w tej części skargę oddalił.
Skargę kasacyjną na mocy art. 173 ustawy o postępowaniu przez Sądami administracyjnymi wniosła L. G. zaskarżając powyższy wyrok w części tj. w pkt 1.
Strona skarżąca skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego, a w szczególności:
- - art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P., i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze ich niewłaściwego zastosowanie, w szczególności pominięcia faktu, iż skarżąca dochodzi odszkodowania związanego z zajęciem dla celów publicznych części działek gruntu, a tym. samym należne jest jej stosowne odszkodowanie;
- 2. naruszeniu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a w szczególności art. 9 KPA i uchylenia się sądu od analizy stanu faktycznego w aspekcie przesłanki, iż organ administracyjny nie pouczył strony, że winna dochodzić odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, które nawet dozwolone przez prawo musi być zrekompensowane stosownym odszkodowaniem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wnosząca kasację domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzono, iż skarżąca występowała w postępowaniu sama. Z mocy art. 9 KPA organ był zobowiązany do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wprawdzie skarżąca określała swoje roszczenie w aspekcie nasadzeń roślinnych, tym niemniej istotą sporu jest fakt zajęcia części nieruchomości pod potrzeby kolektora ściekowego. Sąd I instancji trafnie wskazał na obowiązek organu określony w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafne jest zdaniem skarżącej ustalenie Sądu, iż doszło do zajęcia działki na cele publiczne. W zaistniałej sytuacji za zajęcie gruntu pod cel publiczny, w stanie faktycznym przytoczonym w skardze, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje odszkodowanie, a do ustalenia tego odszkodowania właściwy jest organ administracyjny.
Fakt, iż strona z uwagi na bezradność, nie umiała należycie wyrazić swojej woli, nie zmienia faktu, iż w aspekcie obowiązku z art. 9 k.p.a. winien w tym zakresie czynności podjąć organ, a sąd administracyjny jako nie związany granicami skargi winien okoliczności te ocenić i orzec z uwzględnieniem tego aspektu odszkodowawczego.
Brak rozpoznania sprawy w zaskarżonym zakresie skutkuje wadliwością orzeczenia w pkt. 1 i uzasadnia konieczność wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić trzeba, iż kasacją objęto tylko i wyłącznie punkt I wyroku, w którym Sąd I instancji w wyniku rozpoznania skargi L. G. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne. Tym samym ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do zaskarżonego wyroku musi się ograniczyć tylko i wyłącznie do tej części wyroku.
Ponadto trzeba podkreślić, iż w myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.
Po pierwsze - podstawa kasacyjna dotycząca zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P. nie zawiera żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać, na czym naruszenie tego przepisu zdaniem składającego skargę kasacyjną miało polegać.
Po drugie - zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje w czym strona skarżąca upatruje uchybienie treści tego przepisu, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wniesionej kasacji wskazuje się jednocześnie na trafność ustaleń Sądu. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, iż kasacją objęto tylko tą część wyroku, która uwzględniała wniesioną skargę, chociaż z innych względów niż to w niej przedstawiono.
Zawarte we wniesionej skardze kasacyjnej wywody, jak i przytoczone w tym zakresie orzecznictwo odnoszą się do kwestii nie objętych niniejszą sprawą. Kasacja przytacza bowiem orzeczenia wskazujące na uprawnienia właściciela nieruchomości w sytuacji, gdy występuje on o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia lub zajęcia nieruchomości na podstawie uprzednio wydanego zezwolenia przez właściwy organ administracji. Natomiast w rozpatrywanym przypadku problem sprowadza się do tego, że zajęcie nieruchomości należącej do skarżącej nastąpiło bez umowy (bez zgody skarżącej) oraz bez decyzji administracyjnej zezwalającej na takie zajęcie.
Sąd I instancji podkreślił, że w chwili zajęcia nieruchomości decyzja zezwalająca na to zajęcie już wygasła. Ustaleń tych kasacja nie tylko, że nie kwestionuje, ale wręcz podkreśla, że są one zasadne. Tymczasem przyznanie przez organ administracji odszkodowania na podstawie art. 124 w zw. z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwe jest w sytuacji, gdy na podstawie zezwolenia czyli decyzji administracyjnej właściwej władzy nastąpi ingerencja w cudzą nieruchomość (quasi-wywłaszczenie), która to ingerencja spowoduje straty upoważniające podmiot uprawniony do wystąpienia z określonym roszczeniem.
Po trzecie zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Nie budzi najmniejszych wątpliwości okoliczność, że zarzut naruszenia przepisów postępowania musi dotyczyć postępowania przed sądem administracyjnym uregulowanym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro więc, Sąd I instancji nie stosował przepisów k.p.a., to zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nie może być zasadny.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Z tych wszystkich w względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy o p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.