Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1556/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] nr [...] dotyczącej wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego żołnierza zawodowego.
Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2006 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) - A. P. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nr [...]. Zarzucił, że przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), bowiem jednostka wojskowa, w której pełnił służbę wojskową przed wypowiedzeniem stosunku służbowego (WKU w G.), nie uległa rozformowaniu. Jego zdaniem nie było zatem podstaw do wypowiedzenia stosunku służbowego. Zaznaczył, że pojęcie "przeformowania", którym posłużył się organ, nie znajdowało umocowania w ustawie i nie było tożsame z "rozformowaniem", o jakim mowa w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy.
A. P. zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż treść uzasadnienia decyzji nr [...] nie pozwalała na ustalenie, czy przyczyną dokonanego wypowiedzenia było zmniejszenie stanu etatowego WKU w G., czy rozformowanie tej jednostki.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], a dnia [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, utrzymał własne rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji podał, że A. P. pełnił służbę wojskową do 2003 r., ostatnio na stanowisku służbowym starszego oficera Sekcji Mobilizacyjnej Administracji Rezerw Wojskowej Komendy Uzupełnień w G. w stopniu etatowym: major, specjalność wojskowa: [...], grupa uposażenia: U-11. Wobec prowadzonej restrukturyzacji Sił Zbrojnych RP i związanym z tym procesem znacznego ograniczenia liczby stanowisk służbowych, w szczególności przewidzianych dla oficerów rozformowanej jednostki wojskowej (w której ostatnio pełnił służbę), oraz brakiem możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe, dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej oraz § 137 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MON z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej.
Minister Obrony Narodowej stwierdził także, że rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr PF-309/Org/P1 z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Wojskowych Komendach Uzupełnień, WKU w G. uległa przeformowaniu, w wyniku czego zmniejszył się jej stan etatowy, a zajmowane przez niego stanowisko uległo likwidacji. Wobec tego, że jednostka ta została przeformowana i brak było możliwości przeniesienia A. P. na inne stanowisko służbowe, wypowiedzenie mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 obowiązującej ustawy pragmatycznej było uzasadnione.
W skardze A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ponownie zarzucając naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) poprzez przyjęcie za dopuszczalne wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej przy braku rzeczywistego (oraz czasowego) związku przyczynowego pomiędzy przeformowaniem jednostki wojskowej, w której pełnił służbę, a wypowiedzeniem. Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku dostatecznego określenia, która z przesłanek zawartych w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy (zmniejszenie stanu etatowego, rozformowanie jednostki) z 1970 r. była podstawą wypowiedzenia stosunku służbowego. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1970 r. dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz pełni służbę, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe.
Zdaniem skarżącego, przesłanki zawarte w tym przepisie są od siebie niezależne. Wskazał, ze przez rozformowanie jednostki wojskowej należy rozumieć jej zniesienie lub likwidację w dotychczasowym kształcie organizacyjnym. Nie mogło to dotyczyć WKU w G., bowiem jednostka ta funkcjonuje nadal i nie podlegała rozformowaniu. Skarżący przyznał, że dotychczasowe zmiany organizacyjne można było określić, co najwyżej, mianem "przeformowania". Określenie to użyte zostało także w Rozkazie Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf-309/Org/P1 z dnia 26 lipca 2002 r. A. P. podniósł także, że likwidacja poszczególnych stanowisk służbowych następowała dopiero z dniem 1 listopada 2003 r., co wyklucza oparcie decyzji na przesłance zmniejszenia stanu etatowego, które powinno być dokonane i zakończone w dniu wypowiedzenia stosunku służby.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył, że art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej nie wyłącza wypowiedzenia stosunku służby przed rzeczywistym zmniejszeniem stanu etatowego. Zdaniem organu istotne jest jedynie zachowanie związku pomiędzy wypowiedzeniem a zmniejszeniem stanu etatowego - analogicznie jak pomiędzy rozformowaniem jednostki a wypowiedzeniem. Minister Obrony Narodowej wskazał także, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r. dokonano zmian organizacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień. Uległy one przeformowaniu, w wyniku którego nastąpiło zmniejszenie ich stanu etatowego. Rozkaz Szefa Sztabu Generalnego miał charakter konstytutywny i nie był zapowiedzią przeformowania w przyszłości. Nie był także aktem inicjującym (zapoczątkowującym) przeformowywanie.
Określono w nim początek i koniec tego procesu, na który składało się szereg działań zmierzających do przesunięcia żołnierzy na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości - do wypowiadania stosunków służbowych.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1556/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie: jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy oraz brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe. Sąd uznał, iż zasadnicza przesłanka z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy, polegająca na przeformowaniu WKU w G. i zmniejszeniu stanu etatowego tej jednostki, została spełniona, co wynika z rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr PF 309/Org./P1 w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień. Wskazał, że co prawda rozkaz ten operuje terminem "przeformowanie", a nie ustawowym terminem "rozformowanie" jednostki wojskowej, to nie miało to istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych nie wyjaśniają pojęcia "rozformowanie" jednostki wojskowej.
Zdaniem Sądu należało je odnosić do zniesienia lub likwidacji jednostki wojskowej w dotychczasowym kształcie organizacyjnym, polegającą na likwidacji poszczególnych etatów i stanowisk, chociażby kompetencje i obowiązki dotychczasowej jednostki przeszły do zakresu działania nowo powołanych struktur, a wszystko to prowadziło do ogólnego zmniejszenia się stanu etatowego. Skoro dokonane skarżącemu wypowiedzenie stosunku służbowego wynikało z rzeczywistego przeformowania jednostki wojskowej WKU w G., to była podstawa do zastosowania przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej pod warunkiem, że druga przesłanka z tego przepisu, a mianowicie brak możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko została spełniona. Zdaniem Sądu, organy wojskowe w sposób należyty wykazały w postępowaniu administracyjnym, że nie było możliwości wyznaczenia A. P. na inne stanowisko służbowe. Z dokumentów kadrowych i analiz ówczesnej sytuacji kadrowej w Siłach Zbrojnych wynika, iż bezskutecznie poszukiwano możliwości wykorzystania skarżącego na innych stanowiskach odpowiadających jego kwalifikacjom oraz parametrom dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska.
Ze skarżącym przeprowadzono rozmowy kadrowe i poinformowano o konieczności wypowiedzenia stosunku służbowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro organy wykazały w należyty sposób spełnienie przesłanek z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego.
Od wyroku skargę kasacyjną złożył A. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego:
art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż spełnione zostały przesłanki wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w konsekwencji czego nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy zwalnianiu go ze służby;
§ 61 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 1996 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, iż możliwe było wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego, podczas gdy przepis ten przewiduje możliwość pozostawienia skarżącego w służbie;
§ 8 i 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz. U. z 2004 r. Nr 66, poz. 613) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r. został wydany bez umocowania w przepisach prawa.
A. P. zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na nie uwzględnieniu wszystkich naruszeń prawa i nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich wymaganych okoliczności i zarzutów, w tym naruszeń przepisów postępowania (art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 16, 28, 61 § 4, 77 § 4, 78, 79, 81, 107 § 3, 131, 186 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON nr [...] z dnia [...] w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący domagał się zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący wyjaśnił, iż w związku z zapoczątkowaną w 2001 r. przebudową i modernizacją Sił Zbrojnych RP (ustawą z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji Sił Zbrojnych RP w latach 2001-2006 - Dz.U. z 2001 r., Nr 76, Poz. 804 ze zm.) część jednostek wojskowych uległa przereformowaniu oraz likwidacji (rozformowaniu). Wśród jednostek z pierwszej grupy znalazły się Wojskowe Komendy Uzupełnień, w tym WKU w G., w której pełnił służbę. Zaznaczył, iż nie ma definicji legalnej "przeformowania" i "rozformowania", dlatego należy wskazać na wyjaśnienie tych pojęć w Instrukcji o zasadach funkcjonowania systemu kompetencyjnego i organizacyjno - etatowego w resorcie Obrony Narodowej, obowiązującej od 2001 r. Zgodnie z § 2 pkt 14 Instrukcji przereformowanie to "zmiana (przekształcenie, łączenie, dzielenie) struktury organizacyjnej jednostki wojskowej (jednostki organizacyjnej) w ramach obowiązującego (lub nowego) etatu wynikająca ze zmian organizacyjnych, przezbrojenia, zmiany nazwy", natomiast stosownie do § 2 pkt 15 Instrukcji rozformowanie to "zniesienie (likwidacja) jednostki wojskowej".
A. P. wskazał, że art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej z 1970 r. zawiera dwie przesłanki wypowiedzenia stosunku służby: rozformowanie jednostki lub zmniejszenie jej stanu etatowego oraz brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Obie powinny być spełnione przed wręczeniem wypowiedzenia. Na tej podstawie uznał, że decyzja o wypowiedzeniu została wydana przedwcześnie, bowiem etat WKU G. obowiązywał aż do 31 października 2003 r. Skarżący zakwestionował, że z chwilą wydania rozkazu dotyczącego rozformowania czy przeformowania jednostki zmniejszał się stan etatowy jednostek. Dopiero po dacie likwidacji etatu można było wypowiedzieć stosunek służbowy i to pod warunkiem, że nie było obowiązku wyznaczenia żołnierza na nowy etat, o którym mowa w § 61 rozporządzenia MON z 1996 r. A. P. podniósł również, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP był wydany w wyniku realizacji zapisu art. 2 pkt 10 ustawy o przebudowie i modernizacji Sił Zbrojnych RP w latach 2001-2006.
Zgodnie z tym przepisem przebudowa i modernizacja Sił Zbrojnych miała polegać na zmianie struktury etatowych stanowisk służbowych, w tym na zmniejszeniu liczby stanowisk przeznaczonych dla oficerów. Ustawodawca - wprowadzając w art. 3 ust. 1 ustawy zapis, iż liczebność Sił Zbrojnych w dniu 31 grudnia 2003 r. nie przekroczy stu pięćdziesięciu tysięcy stanowisk etatowych żołnierzy - miał na celu zmniejszenie stanów etatowych poprzez zwolnienie żołnierzy ze służby do dnia 31 grudnia 2003 r. Z powyższego A. P. wywiódł, że zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej musi mieć charakter rzeczywisty, tymczasem w okresie, w którym wypowiedziano mu stosunek służbowy, stan etatów w WKU w G. w żaden sposób się nie zmienił (miało to nastąpić dopiero 31 października 2003 r.). Na potwierdzenie skarżący podał, że równolegle obowiązywał drugi etat z nazwą stanowisk odpowiadającą nowej strukturze terenowych organów administracji wojskowej (WKU i WSzW), na które to stanowiska wyznaczano oficerów i chorążych, zwalniając ich wcześniej z zajmowanych stanowisk.
Rzeczywistym motywem przeformowania Wojskowych Komend Uzupełnień w ustalonych rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP datach było umożliwienie wyznaczenia żołnierzy z dotychczasowych stanowisk, które ulegały likwidacji, na stanowiska w nowo powołanym etacie, tak aby WKU mogły osiągnąć gotowość kadrową do wykonywania zadań po 1 listopada 2003 r. (kiedy przestawał obowiązywać etat dotychczasowy). W związku z tym, iż rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP wprowadzał nowy etat jednostki WKU G., organy powinny zastosować § 61 rozporządzenia MON z 1996 r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wprowadzenia nowego etatu, dowódca jednostki wyznacza żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe w ramach posiadanych kompetencji, a pozostałym powierza czasowe pełnienie obowiązków służbowych na nowo wprowadzonych stanowiskach do czasu wyznaczenia żołnierzy na te stanowiska przez uprawnionego dowódcę. Zdaniem skarżącego, miał on prawo pierwszeństwa co do objęcia stanowiska służbowego w nowym etacie.
Procedurę tę realizował Wojskowy Komendant Uzupełnień, który dnia [...] zaproponował skarżącemu objęcie stanowiska Zastępcy Komendanta - Szefa Wydziału Planowania Mobilizacji i Administrowania Rezerwami. Przedstawioną propozycję skarżący zaakceptował podpisując oświadczenie. Jednakże wniosek o wyznaczeniu skarżącego na nowe stanowisko został wycofany z powołaniem na pkt 2 ppkt 7 rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP Nr [...] z dnia [...], który został następnie anulowany. Skoro zatem wycofano wniosek, należy przyjąć, że przed zwolnieniem skarżącego nie zaproponowano mu objęcia stanowiska zgodnie z § 61 rozporządzenia MON z 1996 r.
A. P. zakwestionował, jakoby spełniona została również druga z przesłanek określonych w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy, to jest brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Uznał za niewystarczającą utrwaloną w aktach notatkę ze stwierdzeniem faktu, iż poszukiwano możliwości wykorzystania żołnierza na innych stanowiskach, bowiem nie zawierała ona wskazania jakich poszukiwań dokonano. Skarżący zaznaczył, że poszukiwanie etatów nie powinno ograniczać się do etatów w jednostce macierzystej żołnierza. Konieczne jest wykazanie przez organ wojskowy braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko także poza jednostką organizacyjną, w której służył (w innych jednostkach organizacyjnych resortu obrony narodowej). W okresie kiedy wypowiedziano skarżącemu stosunek służbowy w WKU w G. istniało wolne stanowisko służbowe, na które zgodnie ze swoimi kwalifikacjami mógł być wyznaczony skarżący (Zastępca Komendanta - Szefa Wydziału Planowania Mobilizacji i Administrowania Rezerwami WKU G.).
Organ kwestii tej nie uwzględnił. A. P. zwrócił uwagę, że zaproponowano mu objęcie powyższego stanowiska długo przed faktyczną likwidacją jego etatu i zmniejszeniem stanu etatowego jednostki w ogóle. Czynności i przeprowadzonych rozmów nie można było zatem traktować jako mających charakter działań mających na celu znalezienie alternatywnego stanowiska służbowego. Co więcej, Wojskowy Komendant Uzupełnień nie posiadał uprawnień kompetencyjnych do wyznaczania skarżącego na stanowisko służbowe, jak również nie był dysponentem stanowisk w etatach innych jednostek organizacyjnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania A. P. wskazał, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miało rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie uwzględnił naruszeń prawa mających miejsce w toku wypowiadania skarżącemu stosunku służbowego i zwolnienia go ze służby wojskowej, w szczególności: art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 16, 28, 61 § 4, 77 § 4, 78, 79, 81, 107 § 3, 131, 186 k.p.a. A. P. stwierdził, że w decyzji o wypowiedzeniu powołano nieprawdziwy stan faktyczny.
Wskazano, że podstawą wypowiedzenia było zmniejszenie stanu etatowego jednostki, które to nie nastąpiło jednak w momencie wręczania decyzji o wypowiedzeniu. Ponadto, organy opierały swoje działania na treści rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP, który nie był przekazany do jednostek wojskowych w formie oryginalnej, lecz przetworzony przez niższe szczeble dowodzenia (uprawnione organy do wyznaczania żołnierzy na stanowiska służbowe). Taka sytuacja stwarzała dowolna interpretację prawną dla uzasadnień postępowania wypowiadania stosunków służbowych, w tym skarżącego.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżący wskazał, że organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.), co jest równoznaczne z rażącym naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasad kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto nie zapoznano skarżącego ze zgromadzonymi materiałami postępowania administracyjnego (art. 77 § 4 k.p.a.). Uniemożliwienie skarżącemu - jako stronie - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed podjęciem decyzji, oznaczało rażące naruszenie art. 9, 10 § 1, 11, 78, 79, 81, 131 k.p.a..
Skarżący podkreślił, że ustawodawca zapewnił żołnierzom zawodowym prawo do trwałości stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pragmatycznej, od żołnierzy zawodowych wymaga się "zdyscyplinowania, lojalności, poświecenia w każdych okolicznościach", zaś uciążliwości te, stosownie do ust. 2 cytowanego artykułu, należy odpowiednio rekompensować choćby w postaci wszechstronnych starań o zapewnienie żołnierzom trwałości stosunku służbowego. Związanie stosunkiem służbowym porównał do ochrony praw nabytych z decyzji administracyjnej, której wzruszenie wymaga zgody stron, respektowania ich słusznego interesu oraz interesu społecznego. Nadmienił, że brak zgody strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155, a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Podstawy skargi kasacyjnej dotyczą przede wszystkim zarzutu naruszenia prawa materialnego wskutek błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997r. Nr 10 poz. 55 ze zm. - dalej: ustawa pragmatyczna). Zgodnie z tym przepisem dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe.
Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie był zasadny. W pierwszej kolejności wymaga zaznaczenia, że Sąd administracyjny pierwszej instancji nie dokonywał bezpośredniej kontroli legalności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, a weryfikował rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym. Przedmiotem decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...], utrzymanej w mocy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją tegoż organu z dnia [...] nr [...] było ustalenie czy poddana nadzorowi ostateczna decyzja administracyjna Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] dotknięta była którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.). Ich charakter determinuje sposób oceny kontrolowanego aktu oraz wyznacza zakres postępowania.
Dokonując weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji nie działa jako kolejna instancja odwoławcza badająca sprawę co do istoty w jej całokształcie. W pierwszym rzędzie powinien uwzględniać zasadę stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.), a następnie badać czy jest ona obciążona wadami kwalifikowanymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym odstąpienie od tej zasady w imię ochrony praworządności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywodził, że decyzja o zwolnieniu go ze służby została wydana z naruszeniem art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej w stopniu rażącym. Jako, że w skardze kasacyjnej A. P. wyraźnie wskazał, iż chodzi o naruszenie prawa przez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie, stopień tego naruszenia należało ocenić z pozycji normatywistycznej, to jest kładąc nacisk na istnienie sprzeczności pomiędzy treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia a treścią przepisu będącego jego podstawą. Sprzeczność taka zajdzie, jeżeli decyzja zostanie wydana wbrew wyraźnemu brzmieniu normy prawnej, a także gdy organ oprze ją na domniemanym upoważnieniu, którego przepisy w ogóle nie przewidują (sprzeczność zajdzie wtedy bezpośrednio w relacji do zasady praworządności wyrażonej w art. 2, Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ostateczna decyzja administracyjna Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] nie była sprzeczna z treścią art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, a w konsekwencji Minister Obrony Narodowej nie mógł stwierdzić jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kolejno kwestionował zaistnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej. Wskazał, że w decyzji odniesiono się do kategorii "przeformowanie" jednostki - nieznanej ustawie pragmatycznej. Jakkolwiek rzeczywiście w zaskarżonej decyzji posłużono się tym mylącym, pozaustawowym terminem (którego analiza semantyczna wskazuje, że dotyczy on bardziej zmian, aniżeli likwidacji jednostki), to jednak nie dyskwalifikuje to decyzji jako nie mającej podstawy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zbyt dosłownie usiłował termin ten odnosić wyłącznie i wprost do ustawowej kategorii "rozformowania jednostki". Kwestię tę wyjaśnił Sąd pierwszej instancji wskazując, że w istocie decyzję umocowano w drugiej przesłance określonej w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, to jest "zmniejszeniu stanu etatowego jednostki".
Przesłance zmniejszenia stanu etatowego skarżący poświęcił osobny wywód skargi kasacyjnej. Uznał, że decyzja o wypowiedzeniu została wydana przedwcześnie, bowiem etat WKU G. obowiązywał aż do 31 października 2003 r. Jego zdaniem zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej powinno mieć charakter rzeczywisty, a nie pozostawać jedynie w sferze planu. Wskazuje na to chociażby forma przeszła jaką użyto w przepisie w odniesieniu do tej przesłanki ("zmniejszył się stan etatowy").
Stanowiska skarżącego nie można podzielić. Art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej nie uzależnia dopuszczalności wypowiedzenia stosunku służbowego od likwidacji konkretnego stanowiska służbowego. Istotne jest natomiast, by wypowiedzenie pozostawało w związku z rozkazem redukcji stanu etatowego i stanowiło jego wykonanie. Zmniejszenie stanu etatowego następuje z datą wejścia w życie rozkazu zawierającego wykaz zamian organizacyjnych jednostki, a wypowiedzenia stosunków służbowych i ostateczna likwidacja stanowisk stanowi jego realizację. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1733/06 (publ. Lex nr 318179) oraz z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1288/05 (publ. Lex nr 265691). Na marginesie należy zaznaczyć, że art. 114 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych rozróżnia pojęcia zmniejszenia stanu etatowego od likwidacji danego stanowiska służbowego czyniąc je osobnymi przesłankami wypowiedzenia stosunku służbowego.
Prowadzi to do wniosku, że zmniejszenie stanu etatowego (rozumiane jako zmniejszenie liczebności jednostki w wykazie zmian) ustawodawca traktuje jako odrębny i zarazem wystarczający (jeżeli nie ma możliwości zatrudnienia żołnierza na innym stanowisku) warunek wypowiedzenia stosunku służbowego.
Trafnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że wydanie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr Pf-309/Org./P1 w sprawie zmian organizacyjnych-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień (zmniejszającego stan etatowy WKU w G.) było przesłanką do wypowiedzenia stosunku służbowego na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej.
Skarżący zarzucił także, że nie zbadano dokładnie czy istniała możliwość zatrudnienia go na inne stanowisko służbowe. Podał, że w dniu wypowiedzenia w WKU w G. istniało wolne stanowisko służbowe Zastępcy Komendanta - Szefa Wydziału Planowania Mobilizacji i Administrowania Rezerwami WKU G., na które zgodnie ze swoimi kwalifikacjami, mógł być wyznaczony. A. P. stwierdził również, że w myśl z § 61 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.) w przypadku wprowadzenia nowego etatu jednostki wojskowej, dowódca tej jednostki wyznacza żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe w ramach posiadanych kompetencji, a pozostałym powierza czasowe pełnienie obowiązków służbowych na nowo wprowadzonych stanowiskach do czasu wyznaczenia żołnierzy na te stanowiska przez uprawnionego dowódcę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej oraz § 61 powołanego wyżej rozporządzenia.
W aktach odnotowano fakt prowadzenia bezskutecznego poszukiwania dla skarżącego innego stanowiska służbowego (por. notatka z dnia 30 października 2002 r.). Chociaż częsciowo można się zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej, że sprawdzenie wolnych stanowisk etatowych powinno być przeprowadzone w sposób bardziej wnikliwy, to jednak uchybienia te nie stanowiły rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesione zarzuty odnośnie naruszenia postępowania dowodowego lub błędnej oceny dowodów mogły być przedmiotem odwołania od decyzji, które jest właściwym trybem weryfikacji wszelkich uchybień. Skoro jednak decyzja nie została zaskarżona, strona mogła powołać się tylko na rażące naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu uchybień przepisów postępowania dowodowego wykraczałoby poza zakres art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podważałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych.
Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę oficjalności określoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem A. P. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do naruszeń podanych przez niego w uzasadnieniu wyroku, przez co rażąco naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazał w szczególności, że organy dopuściły się uchybień art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 16, 28, 61 § 4, 77 § 4, 78, 79, 81, 107 § 3, 131, 186 k.p.a.
Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania administracyjnego nie mogły zostać uwzględnione. Po pierwsze, zasada oficjalności nie zobowiązuje Sądu do rozważania prawidłowości zastosowania każdego przepisu prawa. Sąd bada legalność decyzji oceniając czy nie jest ona dotknięta wadami mającymi wpływ na wynik sprawy, a w przypadku przepisów postępowania - istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Po drugie, wskazując na liczne naruszenia postępowania administracyjnego skarżący zdaje się nie zauważać, że dotyczą one decyzji ostatecznej, a więc ich ocena może być dokonana jedynie przez pryzmat art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje, jeżeli jest ona obarczona wadami kwalifikowanymi. Przyjmuje się, że powinny one dotyczyć przepisów materialno-prawnych i niejako "tkwić w samej decyzji", bowiem w postępowaniu z art. 156 § 1 k.p.a. ocenie podlega rozstrzygnięcie i jego skutki prawne, a poprzedzające je postępowanie bywa tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 737).
Naruszenie przepisów postępowania, jako podstawy do zastosowania sankcji nieważności, może być wzięte pod uwagę jedynie w sytuacjach, gdy wydanie danego rozstrzygnięcia nastąpiło w sposób nie dający się pogodzić z zasadami państwa prawa (np. naruszenie dwuinstancyjności, naruszenie przepisów o trwałości decyzji). Od tak rozumianych kwalifikowanych wad proceduralnych należy odróżnić uchybienia związane z niewłaściwym zastosowaniem przepisów (podlegające weryfikacji w toku postępowania odwoławczego). Należy też wskazać, że Sąd dokonywał kontroli legalności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia z dnia [...] nr [...], a nie decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] nr [...], dlatego nie miał obowiązku z urzędu oceniać całego postępowania dotyczącego decyzji z 2002 r. W tym przypadku brał jedynie pod uwagę rażące naruszenia prawa, a uchybienia takie jak powołanie w uzasadnieniu decyzji niewłaściwego stanu faktycznego (art. 107 § 3 k.p.a.) czy oparcie rozstrzygnięcia o wypowiedzeniu stosunku służby na nie przekazanym w formie oryginalnej rozkazie Szefa Sztabu Generalnego WP, nie są wadami kwalifikowanymi.
Pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie A. P. zarzucił w skardze kasacyjnej, nie mogły być uwzględnione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący podał w szczególności, że nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania administracyjnego uchybiając art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a., a przed wydaniem decyzji nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami (art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 9, 10 § 1, 11, 78, 79, 81, 131 k.p.a.). Były to zatem wady o charakterze proceduralnym, których usuwanie dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Na marginesie należy podnieść, że Sąd nie jest władny kwestionować zasadności zmian strukturalnych i organizacyjnych w Siłach Zbrojnych pod względem celowości i prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej polityki kadrowej. Sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się wyłącznie do badania, czy nie noszą one cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający nie przekroczył granic uznania administracyjnego i poprzedził rozstrzygnięcie wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Poza kompetencją Sądu pozostaje także ocena zarzutów naruszenia § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz. U. z 2004 r. Nr 66, poz. 613 ze zm.). Powołany § 8 określa strukturę organizacyjną wojskowych komend uzupełnień. Prawidłowość wprowadzenia tej struktury w życie, bądź wprowadzenie jej przedwcześnie (o czym Sąd nie przesądza), nie zmienia faktu, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf-309/Org./P1 zmniejszył stan etatowy jednostki, w której skarżący pełnił służbę, i mógł jako taki stanowić podstawę do wypowiedzenia stosunku służbowego.
Nie można też uznać za prawidłowe twierdzenia strony skarżącej, że wypowiedzenie stosunku służbowego A. P. pozostawało w sprzeczności z zasadą trwałości stosunku służbowego. Przepis art. 78 ust. 2 ustawy pragmatycznej stanowi wyjątek od zasady trwałości stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Zatem jeżeli prawidłowo został zastosowany wskazany wyżej przepis, to tym samym nie doszło do naruszenia wyżej powołanej zasady.
Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie uznał, że wykładnia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej dokonana przez Ministra Obrony Narodowej zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu była dopuszczalna, co wyklucza zarzut rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podzielając zasadność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.