Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 30 listopada 2022 r. II SA/Rz 890/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 24 maja 2022 r. nr SKO.4111.496.1092.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego:
- I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta Jasła z 11 kwietnia 2022 r. nr ŚRF.5221.244.2022;
- II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącej A.M. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem złożonym 23 lutego 2022 r. A. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. M. W wyniku rozpatrzenia wniosku Burmistrz Miasta Jasła decyzją z 11 kwietnia 2022 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.), w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Ponadto, w rozpatrywanym przypadku brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem, gdyż wnioskodawczyni zakończyła zatrudnienie w 19. r. (przepracowała 12 lat w przedszkolu, począwszy od 19[...] r.), a w grudniu 2011 r. uzyskała prawo do renty rodzinnej i pobiera ją do dnia dzisiejszego, podczas gdy choroba syna rozpoczęła się w lipcu 2014 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. M..
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (SKO) decyzją z 24 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało na wynikające z akt sprawy ustalenia, że M. M. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Jaśle o niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2024 r. Na podstawie tego orzeczenia nie da się ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji, jednak z oświadczeń A. M. i M. M. złożonych 10 marca 2022 r. wynika, że od siedmiu lat jego stan zdrowia w wyniku wylewu uległ pogorszeniu i od tego czasu pozostaje on w stałym leczeniu. A. M. w oświadczeniu z 4 kwietnia 2022 r. wyjaśniła, że jej syn w lipcu 2014 r. doznał wylewu lewej półkuli i od 5 lat żyje i mieszka z nią w Jaśle.
Wg SKO, wskazana przez organ I instancji jako przyczyna odmowy przyznania świadczenia okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie mogła być podstawą wydania decyzji odmownej. Organ ten dokonał bowiem błędnej interpretacji tego przepisu, co wynika z nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13. Wyrokiem tym TK uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w licznym orzecznictwie sądowym. Z uwagi na powyższe postawiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznać należy za uzasadniony.
Co do drugiej ze wskazanych przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji, jeżeli ściśle określona osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej realnej możliwości jej wykonywania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z 24 maja 2022 r. pełnomocnik A. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jej samodzielnej egzystencji.
We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta Jasła z dnia 11 kwietnia 2022 r. W ocenie Sądu I instancji, w ustalonych okolicznościach faktycznych powyższe wnioski organów jawiły się jako nieuzasadnione, a przez to niemożliwe do zaakceptowania.
Przede wszystkim jako nieuprawnione jawi się postrzeganie, zdaniem Sądu I instancji, braku związku przyczyno – skutkowego między sprawowaniem przez skarżącą opieki nad synem a zaprzestaniem przez nią aktywności zawodowej, jako nie korelującej nie tylko z datą wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale także z zaistnieniem zdarzeń dotyczących jego stanu zdrowia (wylew), których następstwa stanowiły podstawę do stwierdzenia jego całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji.
Wbrew stanowisku jakie wynika z analizy argumentacji uzasadnień decyzji organu II i I instancji, związek pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a rezygnacją z pracy (jej niepodejmowaniem) nie może być postrzegany wyłącznie przez pryzmat czasowej korelacji z rozpoczęciem sprawowania opieki, gdyż nie wynika to z regulacji art. 17 u.ś.r., w szczególności jej ust.
1. Determinujące w tym względzie jest wyrażone wprost w tym przepisie powiązanie pomiędzy alternatywnie ujmowanym niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo rezygnacją z nich, a celem jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Brak związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a wykonywaniem przez skarżącą opieki nie może być także wywodzony z faktu wcześniejszego nabycia przez nią uprawnienia do renty rodzinnej. Skorzystanie przez skarżącą z przysługującego jej ustawowo uprawnienia – niezależnie od długości okresu pobierania takiej renty – nie może być w kontekście powyższego interpretowane jako okoliczność wyłączająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza że za takim wnioskowaniem nie przemawia żaden rodzaj wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Ocena spełnienia warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powinna się więc odbywać przede wszystkim w odniesieniu do stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb, a intensywność i zakres opieki nad taką osobą musi obiektywnie wykluczać podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszać go do rezygnacji z niego). Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika przy tym, aby ocena ta miała być dokonywana wg innego momentu, niż na datę złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Brak związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a wykonywaniem przez skarżącą opieki nie może być także wywodzony z faktu wcześniejszego nabycia przez nią uprawnienia do renty rodzinnej. Skorzystanie przez skarżącą z przysługującego jej ustawowo uprawnienia – niezależnie od długości okresu pobierania takiej renty – nie może być w kontekście powyższego interpretowane jako okoliczność wyłączająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza że za takim wnioskowaniem nie przemawia żaden rodzaj wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o tym czy istnieje adekwatny związek przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką decyduje wyłącznie zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas wykluczający aktywność zarobkową opiekuna, bez uwzględnienia związku czasowego pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia a podjęciem opieki, który w rozpatrywanym przypadku w sposób oczywisty nie zachodzi, co doprowadziło Sąd do mylnego uznania, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia bądź go nie podejmuje z powodu konieczności opieki nad synem, podczas gdy była ona bierna zawodowo od 30 lat, a opieka nad synem nie ma żadnego związku z niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a.
W oparciu o powyższe wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
- 2. zasądzenie kosztów postepowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu z chwili wydawania decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Istotne jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. I OSK 2454/11), co nie podważa orzeczenia o niepełnosprawności. Powody orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności mogą być bowiem bardzo różne, co wiąże się z różnym zakresem i różnym koniecznym czasem opieki, nawet jeśli jest ona stała. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. I OSK 2729/16).
Zatem musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Z drugiej strony natomiast w orzecznictwie podnosi się, że jeżeli przed rozpoczęciem sprawowania opieki skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy, to powyższe okoliczności faktyczne nie mogą pozostać obojętne przy ocenie, czy wnioskodawczyni ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia ustawową przesłankę "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku – także czasowego – pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r. I OSK 275/21).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się na temat bezwzględnej konieczności istnienia związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, względnie jego niepodejmowania, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji prowadzi do sytuacji, w której każdy, bez względu na okres świadczenia pracy i cel jej zaprzestania, a nawet w przypadku całkowitej bierności zawodowej, mógłby się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne i byłoby ono wypłacane tylko z powodu sprawowania opieki. W niniejszej sprawie natomiast nie wykazano, że rezygnacja z zatrudnienia pozostaje w związku ze sprawowaną opieką. Skoro skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w 1992 r. (okoliczność bezsporna), a od grudnia 2011 r. pozostaje na rencie rodzinnej, to jednoznacznie z tego wynika, że adekwatny związek pomiędzy jej rezygnacją z zatrudniania w celu opieki nad niepełnosprawnym synem, w niniejszej sprawie nie zaistniał.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono natomiast od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu (pkt 2 wyroku), uznając że jest to szczególnie uzasadniony przypadek, w związku z przedmiotem sporu i sytuacją skarżącej.