Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 487/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego z zasobu m. st. Warszawy.
Postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności sprawy:
Skarżący wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2015 r. zwrócił się do organu o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul.[...], którego najemcą był S. P. (dziadek skarżącego), który zmarł w dniu 13 stycznia 2015 r. Skarżący zgodnie z umową najmu zawartą przez S. P. był osobą uprawnioną do zamieszkiwania w lokalu z najemcą. W wyniku tego wniosku, którego treścią było uregulowanie tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...], podjęta została przedmiotowa uchwała z dnia [...] listopada 2015 r., a nadto pismem z dnia 23 listopada 2015 r., adresowanym do skarżącego, organ wyjaśnił, powołując się na treść § 31 ust.1 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz.Urz.Woj.Maz. nr 132, poz.3937 z późn.zm) kiedy może być zawarta umowa najmu z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a które to przesłanki nie zostały spełnione.
Powołaną uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] (dalej uchwała z dnia [...] listopada 2015 r.) Zarząd Dzielnicy Bielany nie zakwalifikował i nie umieścił A. J. (dalej skarżący) zam. w lokalu nr [...] przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu.
W sentencji uchwały organ powołał się na § 24 ust. 1 oraz 28 ust. 1 uchwały nr [...] (winno być nr [...]) Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. (dalej uchwała z dnia [...] lipca 2009 r.) Organ wskazał, że podstawą rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie był § 31 traktujący o uregulowaniu stanu prawnego lokalu po śmierci najemcy. Skarżący nie spełniał przesłanek wynikających z § 31, bowiem nie zostało potwierdzone wspólne zamieszkiwanie skarżącego z najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...], przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, ponadto nie była uregulowana sytuacja skarżącego, a żona posiadała tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego, natomiast matka była najemcą innego lokalu przy ul. [...].
Po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, A.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagał się stwierdzenie nieważności uchwały z [...] listopada 2015 r. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 61 i art. 104 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Organ stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielny Bielany m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2015 r., nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu. Z treści wniosku skarżącego wynika zamiar uregulowania tytułu prawnego do konkretnego zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...], którego najemca S. P. (dziadek skarżącego) zmarł w dniu 13 stycznia 2015 r.
Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżący złożył organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że podstawą działania organu był przepis § 31 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat;
- 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną;
- 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu;
- 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.
Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy przez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy.
Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wywiódł A. J. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie przez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności czynności polegającej na podjęciu przez organ uchwały stanowiącej przedmiot sporu;
- 2. art. 3 § 2 pkt 4 w zw z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie kontroli sądowej "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" i uznanie, że uchwała organu ma charakter cywilnoprawny, a nie czynności organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczącej odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu i w rezultacie bezpodstawne odrzucenie skargi;
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ art. 61 k.p.a. polegającym na samowolnym podjęciu przez organ uchwały w sprawie wymagającej wniosku strony co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż organ działał bez podstawy materialnej;
- 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na pominięciu przez organ, że: a) wniosek strony dotyczył uregulowania kwestii cywilnoprawnej a nie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisania strony na listę osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, b) we wniosku strona wyraźnie wskazała z jakim problemem zwraca się do organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie;
- 5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na wskazaniu przez organ błędnej podstawy prawnej w sentencji uchwały, która nie jest spójna z jej uzasadnieniem co miało wpływ na wynik sprawy gdyż uchwała w obecnej treści stanów decyzję administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych, powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Dodatkowo skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie kontroli sądowej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i uznanie, że uchwała organu ma charakter cywilnoprawny, a nie czynności organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczącej odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu i w rezultacie bezpodstawne odrzucenie skargi.
W efekcie zakwestionowano zasadność odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Poglądu skarżącego, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie sposób podzielić.
Podstawą do kwalifikacji do aktu z zakresu administracji publicznej jest regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktów o uprawnieniu do lokalu. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisów ustawy, lecz powstaje w wyniku zawarcia umowy najmu. Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) nie przewiduje załatwienia spraw przyznania prawa do lokalu w formie aktu administracyjnego. Rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do lokalu należy do właściwości sądów powszechnych (art. 5, art. 23, art. 25b powołanej ustawy, post. NSA z dnia 2.8.2016 r., I OSK 1757/16, cbosa).
Zakresem kognicji sądów administracyjnych są objęte uchwały (zarządzenia) organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy (uchwała NSA z 21.7.2008 r. I OPS 4/08).
Wniosek skarżącego z dnia 27 kwietnia 2015 r. (data wpływu do Urzędu m. st. Warszawa, Urząd Dzielnicy Bielany) nie dotyczył zakwalifikowania skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...] był S. P. (dziadek skarżącego), który zmarł w dniu 13 stycznia 2015 r. Z wnioskiem o regulację tytułu prawnego po jego śmierci wystąpił wnuk A. J., który zgodnie z umową najmu był osobą uprawnioną do zamieszkiwania z dziadkiem.
Wskazać należy, że § 31 ust. 1 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.
Dodatkowo należy jeszcze zaznaczyć, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo sformułowane, zostały bowiem oparte wyłącznie o naruszenie przepisów art. 3 §1, art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a, bez odniesienia się do jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a to przepisy prawa materialnego mają podstawowe znaczenie dla oceny, czy daną sprawę można zakwalifikować do spraw z zakresu administracji publicznej, czy spraw cywilnych. Nie trafne są również zarzuty dotyczące naruszenia art.7, 8, 77 § 1, 80,107 § 1 i § 3 k.p.a., a to dlatego, że przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, a takie postępowanie nie było przedmiotem tej sprawy.
Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne.
Nadto należy zwrócić uwagę, że analogiczny problem jak w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem była również skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany, a która podjęta została w związku z wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego po opuszczeniu go przez najemcę była przedmiotem postanowienia NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn.akt I OSK 1381/13, w którym wyrażone zostało stanowisko, że taka uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. z którym to stanowiskiem w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy zwrócić uwagę, na odmienny charakter regulacji zawartej w art.182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z § 3 w składzie trzech sędziów) gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wnioskiem o zrzeczeniu się rozprawy. Natomiast w niniejszej sprawie zastosowanie miał art.182 §1 w zw. § 3 p.p.s.a.
Żądanie zwrotu kosztów postępowania przez organ nie mogło zostać uwzględnione, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.2.2008 r., sygn. I OPS 4/07).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.