Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 679/166, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. i J. G. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Wojewody Śląskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 614 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Śląski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań M. G. z dnia [...] stycznia 1996 r. oraz J. G. i A. G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. - od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] – [...], oznaczonej jako działki nr [...] i cz. nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność K. G. oraz o odszkodowaniu z tego tytułu na rzecz wywłaszczenia właściciela. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako k.p.a.)
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] powołanym orzeczeniem z dnia [...] marca 1956 r. (zwanym dalej decyzją wywłaszczeniową), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 1, art. 10, art. 21 i art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz.197), w brzmieniu obwieszczenia Przewodniczącego PKPG z [...] stycznia 1952 r., przedmiotowej nieruchomości, (k.w. [...],) będącej własnością K. G. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że jest ona niezbędna "dla realizacji narodowych planów gospodarczych", a wywłaszczenie następuje na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. Za wywłaszczoną nieruchomość ustalono odszkodowanie w wysokości [...] zł, a do wypłacenia jego zobowiązano wskazaną Dyrekcję.
K. G. zmarł w dniu [...] grudnia 1990 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., sygn. akt [...], spadek po nim nabył jego syn M. G., który zmarł w dniu [...] marca 2002 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt [...], spadek po nim nabyły obecnie skarżące J. G. i A. G. ([...]).
Pismem z dnia [...] stycznia 1993 r. M. G. wystąpił do Zarządu Miasta [...] o niezwłoczne wydanie przedmiotowej nieruchomości, podkreślając, że do wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność jego ojca nigdy nie doszło i nie otrzymał on żadnego odszkodowania. Organ ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalno - handlowy wybudowany przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G., zarządzany przez miasto [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania wskazując na jej zagospodarowanie oraz fakt, iż wypłata odszkodowania byłaby sprzeczna z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1995 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] października 1995 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] ponownie odmówił M. G. zwrotu ww. nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania, a Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. G. decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, po rozpatrzeniu skargi M. G., wyrokiem z 24 listopada 1997 r., sygn. akt. II SA/Ka 394/96, oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Śląskiego.
Sąd Rejonowy w [...]. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 r., sygn. akt [...], stwierdził nabycie przez Skarb Państwa, przez zasiedzenie, własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność M. G. Postanowienie to zostało uchylone przez Sąd Okręgowy w K., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek miasta [...] o zasiedzenie ww. nieruchomości, a postanowieniem z dnia [...] października 2001 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w K. oddalił apelację wnioskodawcy.
Z kolei, w odrębnym postępowaniu o wydanie nieruchomości Sąd Apelacyjny w K., wyrokiem z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt [...], zmienił wyrok Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] maja 1998 r., sygn. akt [...] i nakazał Gminie [...] M. G. przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda Śląski zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...], stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/GL 1508/14, odrzucił skargę J. i A. G. na ww. zaświadczenie, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 466/15, oddalił skargę kasacyjną.
Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ww. zaświadczenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżące zwróciły się o doręczenie im decyzji wywłaszczeniowej oraz zaświadczenia Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Odpisy ww. dokumentów zostały w dniu [...] lipca 2014 r. przesłane przez organ na adres pełnomocnika skarżących.
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. A. G. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, a Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], utrzymał to postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3509/15, oddalił skargę na ww. postanowienie.
Pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. skarżące złożyły odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r., precyzującym ww. odwołanie skarżące wniosły o uznanie, że jest to uzupełnienie odwołania M. G. z dnia [...] stycznia 1996 r.
Wojewoda Śląski, który wydał zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, w jego uzasadnieniu wskazał, że w pierwszej kolejności badał kwestie doręczenia stronom postępowania zaskarżonej decyzji oraz terminowość złożonych odwołań.
Organ podniósł, że już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 1997 r., sygn. akt. II SA/Ka 394/96, stwierdził iż poprzednik prawny M. G. - K. G., brał czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym, o czym świadczy materiał zawarty w aktach archiwalnych nr [...]. Z akt tych wynika, że K. G. został pismem z [...] stycznia 1953 r. zawiadomiony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o propozycji ugody. W dniu [...] maja 1954 r. żona K. G. odmówiła podpisu potwierdzenia odbioru obwieszczenia o rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, a z wpisu z dnia [...] września 1954 r. wynika, że został on został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego. K. G. składał w trakcie postępowania wywłaszczeniowego pisma z dnia: [...] kwietnia 1954r., [...] kwietnia 1955r. oraz [...] sierpnia 1953r., a także brał udział w rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 1954 r. Wobec tych ustaleń trudno przyjąć, że K. G. nie wiedział o wywłaszczeniu i nie reagował na nie przez około 40 lat.
Organ podniósł również, że w wyroku tym stwierdzono, że decyzja wywłaszczeniowa na podstawie obowiązującego w tym czasie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., przesądziła o wywłaszczeniu i odszkodowaniu - mimo nieujawnienia w księdze wieczystej. Decyzja ta spowodowała, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało odjęte poprzednikowi prawnemu skarżącego i przeszło na rzecz Skarbu Państwa, bez względu na wolę byłego właściciela, zatem zwrot tej nieruchomości jest niemożliwy ze względu na jej zagospodarowanie zgodne z celem wskazanym w decyzji. Z kolei biorąc pod uwagę upływ czasu, archiwalny charakter akt wywłaszczeniowych nie można przyjąć, że odszkodowania nie wypłacono, ani tego, że decyzja nie stała się decyzją ostateczną.
W ocenie Wojewody Śląskiego, o decyzji wywłaszczeniowej wiedział również M. G. w roku 1995. Wówczas bowiem składał on wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Brał również czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i otrzymywał zapadające w tym zakresie rozstrzygnięcia.
Zdaniem organu odwoławczego przyjąć także należy, że skarżące o decyzji wywłaszczeniowej wiedziały już w dniu [...] lutego 2014 r., gdyż w tym dniu złożyły wniosek o jej doręczenie.
Organ skonstatował, że skoro odwołania od decyzji zostały złożone przez M. G. w dniu [...] stycznia 1996 r. (data wpływu do Urzędu), natomiast przez skarżące w dniu [...] sierpnia 2014 r., to zostały one złożone po terminie, a decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Organ zauważył, iż na powyższe wskazał także NSA w powoływanym wyroku z dnia 24 listopada 1997 r., który to wyrok - zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wiąże zarówno organ jak i strony.
W skardze na powyższe postanowienie skarżące zarzuciły:
- - naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w postępowaniu kompletnego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą swobodnej oceny dowodów, w tym w szczególności poprzez pominięcie wskazywanych przez skarżące okoliczności przemawiających za brakiem ostateczności decyzji wywłaszczeniowej;
- - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w tym w szczególności poprzez brak wyjaśnienia powodów, ze względu na które organ nie uznał wskazywanych przez skarżące rozlicznych okoliczności przemawiających przeciwko uznaniu decyzji wywłaszczeniowej za ostateczną;
- - naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. - poprzez niezasadne przyjęcie bez wymaganego uzasadnienia, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od wydanej decyzji wywłaszczeniowej zakończył swój bieg przed wniesieniem przez stronę postępowania odwołania od tej decyzji, podczas gdy oficjalne jej doręczenie przez organ wywłaszczeniowy na rzecz skarżących, spełniające wszelkie przewidziane przez prawo przesłania formalne, nastąpiło dopiero w dniu 14 sierpnia 2014 r.;
- - naruszenie art. 153 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ pozostawał formalnie związany rozstrzygnięciem zawartym w prawomocnym postanowieniu NSA z dnia 24 listopada 1997 r., sygn. akt II SA/Ka 394/96.
Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z uwagi na związanie sądu granicami sprawy nie było możliwe w ocenie Sądu meriti uwzględnienie i odniesienie się do wszystkich podniesionych w niej zarzutów i argumentów.
Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem skargi było postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zatem Sąd I instancji dokonując kontroli tego postanowienia, nie był władny do oceny legalności aktu, od którego wniesione zostało odwołanie.
Powołany przepis nakazuje organowi odwoławczemu stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to ma charakter ostateczny. Sąd meriti podkreślił, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, a każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie.
Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno zostać jednak poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do przekroczenia terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., bowiem w przeciwnym wypadku należałoby stwierdzić, że postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego kluczowym dla oceny, czy organ naruszył powołane przepisy procedury, jest ustalenie, czy i w jakim zakresie organ był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1997 r., sygn. akt II SA/Ka 394/96. Sąd meriti przy tym podkreślił, że zmiany stanu prawnego powodują konieczność dokonania przez organ administracyjny nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego. Podobnie zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego istotne było również to, że przedmiotem kontroli w tamtym postępowaniu była decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś decyzja wywłaszczeniowa. NSA nie dokonywał zatem kontroli decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie wyraził swój pogląd odnośnie jej skutków prawnych - na potrzeby postępowania zwrotowego. Nadto NSA dokonywał tej kontroli na podstawie akt sprawy obrazujących stan faktyczny i prawny znany mu na dzień orzekania. Nie wykluczył też możliwości dochodzenia praw do nieruchomości na drodze cywilnoprawnej.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że już po wydaniu powyższego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny toczyły się postępowania przed sądami cywilnymi, w różny sposób dotyczące przedmiotowej nieruchomości: postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...] maja 2001 r., sygn. akt [...], na mocy którego oddalony został wniosek miasta [...] o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, a apelacja od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] października 2001 r., sygn. akt [...], wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt [...], którym zmieniony został wyrok Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] maja 1998 r., sygn. akt [...]nakazujący Gminie [...] wydanie M. G. przedmiotowej nieruchomości, orzeczenia sądu wieczystoksięgowego, który pomimo składanych wniosków nie ujawnił w księgach wieczystych przejścia prawa własności na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Z wszystkich wymienionych orzeczeń w ocenie Sądu meriti wynikało w sposób jednoznaczny, że brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna.
Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy ani organ, ani rozpoznający skargę Sąd meriti, nie byli związani oceną prawną co do skutków decyzji wywłaszczeniowej, wyrażoną w wyroku NSA z dnia 24 listopada 1997 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 394/96, zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie zostały wyjaśnione przesłanki, które umożliwiałyby stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej. Sąd Wojewódzki podkreśli, że w szczególności nie została ustalona data, od której należałoby liczyć początek biegu terminu do wniesienia odwołania. Nie zostało ustalone czy i kiedy decyzja wywłaszczeniowa została skutecznie doręczona następcom prawnym K. G., a później M. G. Nie sposób przy tym zrównywać początku biegu terminu do wniesienia odwołania z datą, w której strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu bądź istnieniu decyzji. Zasadnie w tym zakresie skarżące zwracają uwagę na zasadę oficjalności doręczeń obowiązującą w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski na podstawie art. 173 i art. 174 p.p.s.a. i zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając temu wyrokowi odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniając okoliczność dotyczących stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej i stwierdzając, że zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2, dotyczącego kosztów postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie wskazanych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. i J. G. wniosły o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej i zasądzenie kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.):
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem polegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzeć.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art.77 k.p.a., gdyż uchylono zaskarżone postanowienie, pomimo naruszenia przez organ powyższych przepisów. Przechodząc do oceny tego zarzutu zauważyć należy, iż zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz, czy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowo orzekł, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, że nie zostały wyjaśnione wszystkie przesłanki, które umożliwiłyby stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej.
W ocenie NSA Sąd Wojewódzki słusznie podniósł, że nie została zbadana data, od której należałoby liczyć początek biegu terminu do wniesienia odwołania, a nadto nie zostało ustalone czy, kiedy i komu decyzja wywłaszczeniowa została skutecznie doręczona. Skoro tak, to podkreślając, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku choć wydane w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, to dotyczy jedynie przedmiotu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Termin czternastodniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Przy czym przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie unormowane w przepisach art. 39-40 k.p.a. Czynność doręczenia pisma, będąca ze swej natury czynności amaterialno-techniczną, powodującą skutki prawne przez fakty, jest uregulowana w Kodeksie postepowania administracyjnego bardzo drobiazgowo.
Jednocześnie wskazując na przyczyny powyższego rozwiązania należy podkreślić, że brak w k.p.a. delegacji do wydania przepisów wykonawczych dotyczących doręczania pism przez pocztę (tak jak w Kodeksie postepowania cywilnego czy w Kodeksie postepowania karnego), wobec czego trzeba było uwzględnić w regulacji ustawowej postanowienia przepisów normujących wykonywanie powszechnych usług pocztowych. Nadto samo doręczenie pisma, będącego pisemnym utrwaleniem czynności procesowej powoduje szereg bardzo doniosłych skutków prawnych. Ścisłe przestrzeganie wymagań formalnych należy do obowiązku organu administracji, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe lub materialnoprawne stron i innych uczestników postępowania, jak również od daty doręczenia określonych pism (tu odwołania) ciążyć będą na nich obowiązki, zaniechania wykonania których może pociągać za sobą zastosowanie środków przymusu administracyjnego, a nawet sankcji karnych.
Innymi słowy organ ma obowiązek dochowania przepisów k.p.a. dających ochronę interesom strony, która nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1989 r. sygn. akt IV SA 455/89).
Na gruncie przedmiotowego postępowania organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa.
Powracając po powyższych, wstępnych uwagach na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie podniósł, że brak w aktach sprawy administracyjnej dowodu na skuteczne doręczenie decyzji wywłaszczeniowej tak K. G. jak i jego następcom prawnym. Naczelny Sąd Administracjny wskazuje, że z treści odwołania od decyzji wywłaszczeniowej złożonego przez M. G., z dnia [...] stycznia 1996r. wynika jedynie, że z kopią decyzji wywłaszczeniowej zapoznał się w dniu [...] stycznia 1996 r.. W aktach sprawy brak informacji na okoliczność w jaki sposób i ewentualnie kiedy rozpatrzone zostało przedmiotowe odwołanie, a wobec treści zaskarżonego postanowienia należy wnosić, że rozpoznane zostało dopiero ocenianym przez Sąd Wojewódzkipostanowieniem.
Należy zatem mając powyższe na uwadze, rozważyć raz to kwestię terminu i skuteczności doręczenia decyzji wywłaszczeniowej M. G., a w zależności od wyniku tego rozstrzygnięcia ponownie odnieść się do odwołania złożonego przez skarżące w dniu [...] sierpnia 2014 r.. Jeżeli bowiem okaże się, że M. G. skutecznie doręczono decyzję wywłaszczeniową i złożył on odwołanie w terminie, to pismo skarżących należałoby ewentualnie uznać za jego uzupełnienie.
Jednakowoż, jeżeli decyzja wywłaszczeniowa nie została doręczona skutecznie M. G., wówczas należy rozważyć czy została doręczona jego następcom prawnym i czy złożone przez skarżące odwołanie zostało wniesione w terminie.
Jeżeli natomiast brak będzie dowodów na skuteczne doręczenie decyzji wywłaszczeniowej M. G. czy też jego następcom prawnym, należałoby zatem przyjąć, że przedwczesne było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega jednak wątpliwości, że słusznie wykazana przez Sąd I instancji wadliwość zaskarżonego postanowienia polega już w pierwszej kolejności na tym, że rozstrzyganie co do prawidłowości i skuteczności wniesienia odwołania przez skarżące, uzależniona zostać powinna od rozstrzygnięcia w przedmiocie skuteczności i terminowości złożenia odwołania przez M. G., które skarżące mogły – wobec braku jego wcześniejszego wniesienia, jedynie uzupełnić.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również z oceną Sądu meriti wyrażoną w zakresie niezwiązania tego Sądu oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 24 listopada 1997 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ka 394/96. NSA w powyższym wyroku nie zawarł bowiem oceny dotyczącej skuteczności i terminu doręczenia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1956 r., a nadto rozstrzygał w sprawie dotyczącej zwrotu.
Konkludując, zgodnie z wytycznymi Sądu meriti, który w prawidłowy sposób ocenił nieprawidłowości w działaniu organów, polegające na naruszeniu przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie przepisu art.184 p.p.s.a. i orzekł o kosztach postępowania na podstawie przepisu art.204 pkt 2 p.p.s.a..